上海街鎮營商新政微調研：仍需加速提升“煙火氣”

2024年，澎湃研究所受上海市發展和改革委員會委托開展包括設攤、外擺、店招等在內的街市營商環境調研。2025年開年上海營商環境8.0版方案[1]，專門舉措提及“建設活力街區，提升煙火氣”，尤其關注基層和街鎮營商環境。基層街鎮是“服務經營主體的最前沿”，是營商環境建設，包括落實設攤、外擺、店招等街市管理的“最后一公里”。

2025年已過去一大半，基層街鎮在街市營商環境，特別是設攤、外擺、店招方面有何創新實踐？這些實踐是否可推廣，或存在什么局限？澎湃研究所研究員基于9月16日街鎮主官座談會（主題為“做強街鎮基層基礎，打通營商環境‘最后一公里’”）[2]信息，結合9月22日-24日對奉賢區南橋鎮相關實踐的調研，初步回答上述提問。

因勢利導設“疏導點”，“流動攤販”以較低成本安心經營

2022年，新修訂的《上海市市容環境衛生管理條例》（以下簡稱“《上海市容條例》”）發布，第二十一條規定，“單位和個人不得擅自占用道路、橋梁、人行天橋、地下通道及其他公共場所設攤經營、兜售物品以及堆放物品，影響市容環境衛生”，“本市道路兩側和廣場周圍建（構）筑物內的經營者不得擅自超出門窗和外墻經營”。

這將此前的“不得”現改為“不得擅自”，意味著不再全面禁止設攤，而是允許在“劃定”區域的“有序”設攤，將除此以外的設攤視為“無序”設攤，并施以處罰。同時，法規與設攤管理實踐趨向一致。

2023年，配合《上海市容條例》，《關于進一步規范設攤經營活動的指導意見（試行）》（以下簡稱“《指導意見》”）發布。《指導意見》將設攤點位劃分為管控點、疏導點、特色點。

2024年，澎湃研究所研究員調研發現，設攤（含外擺）監管實踐和法規逐漸精細化、嚴格化、品質化，且基本為自上而下的管控模式；商戶普遍感覺經營難，管理剛性，缺乏溝通和彈性。

2025年4月，市綠容局發布《關于進一步優化設攤治理 提升城市“煙火氣”工作方案》，明確提出加強對守法合規設攤經營活動的包容和鼓勵，“對商業配套服務不足的區域或市民確有需求的，合理增設一批設攤疏導點、管控點、特色點”。

部分街鎮開始行動。如奉賢區南橋鎮增設了一批便民疏導點、農產品自產自銷管控點。

6月，奉賢區啟動了“兩亂整治”（非機動車亂停放、亂設攤）專項行動，其中要求在整治“嚴重影響交通出行、群眾反應強烈、警情多發的亂設攤集聚點”同時，應“合理設置疏導場所”，“劃定設攤開放區”，“引攤入市”。

據南橋鎮綜合行政執法隊副隊長姚國平介紹，從6月起，在“兩亂整治”過程中，南橋鎮從零開始設置設攤疏導點，截至9月已設4個，仍有疏導點在計劃中。

已設的4個疏導點中，一個是早餐點，三個是夜排檔（如圖1-3），均處“城鄉接合部”，附近為產業園區或農村，餐飲店少，“生活不方便”。城管在日常巡邏執法中，發現這些點位常有流動攤販出現，且驅趕、處罰都難以奏效（因存在市場需求）。

圖1  2025年9月，江海南路、平莊西路路口的設攤疏導點，路口兩側均有攤販。本文圖片除非專門說明，均由 周燕玲 攝

根據新政，城管部門在這些點位或其附近尋找合適的空間，設為疏導點，并交由第三方機構管理日常運營，負責租賃場地、用電用水、生活垃圾處理等，在城管部門指導下進行“市場化運作”。流動攤販須“三證”齊全（營業執照、食品經營許可證或餐飲服務許可證、健康證），向第三方機構繳納一定費用后可入駐，成為“正規”攤販。每月費用多在數百元至1500元之間，根據攤位大小和疏導點所在區位等而定。相關部門每月到疏導點抽查油煙排放、食品安全等情況。現在每個疏導點攤位基本已招滿，小的攤販數家，大一點的10家左右。

圖2   2025年9月，航南公路、滬杭公路路口停車場的設攤疏導點

如航南公路、滬杭公路路口（圖2），因相對靠近城區，過去常有流動攤販。8月，閑置停車場被租下，設為疏導點。一位買烤餅的攤主告訴澎湃研究所研究員，之前在附近馬路邊賣餅，入駐攤點2周，攤位費一個月1000元（其他燒烤擺座位的攤點費用1500），“生意還行”，但少了以往在馬路邊賣給騎手的生意，比之前好的是“安心”一點，不用擔心被城管抓，也能天天出攤，下雨有雨棚。

八一路與六墩中心路路口（圖3），地處偏遠，附近為農村，幾家燒烤攤卻遠近聞名。據姚國平透露，其中有些攤主“雖是外地來的，但在這里出生長大，全家就靠他出攤生活，不然就失業了。”

圖3  2025年9月，八一路與六墩中心路路口的設攤疏導點

城區也有流動攤販。因此，鎮城管部門正在考慮并尋找疏導點可能的點位，但由于城區小區密度大、空間有限，想要尋到既“與居民區保持距離，沒有油煙、噪聲擾民風險”，又未有出租的、可利用的、不影響交通等，還要有人流量的空間，“很難”。“如果讓他們去一個沒有人流的地方，大家都不愿意去消費，這些攤販會跑掉”。

南橋鎮順市場之勢，將流動攤販疏解、引導到疏導點“納管”，基本實現了有序管理、攤販經營和生計、居民生活的多方平衡。但同時，人口密集、空間有限的城區要實現設置疏導點仍存在困難。

“商鋪碼”線上申請，外擺備案制流程簡化

外擺位在廣義上也屬設攤，但跟街市商鋪直接相關。繼設攤治理方案后，市綠容局8月發布《關于進一步規范外擺位設置提升街區“煙火氣”的若干措施》，意在“合理規范外擺位設置，激發街區活力”。

各區響應迅速。黃浦區推出的“外擺位地圖”清晰展示了全區可設攤和集中設攤的區域，為商戶提供了明確指引。虹口區四川北路街道，制訂了首個由街道層面主動制定、直接面向商戶發布的“外擺位”指引，明確規則，簡化了備案手續，縮減了辦理周期。

而奉賢區，從4月開始在莊行鎮和西渡街道試點，通過沿街店鋪下張貼的“商鋪碼”就可線上申請外擺位，并簡化申請審核流程。8月起，該舉措推廣到全區。

南橋鎮自8月開始啟動這項工作。首先是張貼“商鋪碼”（圖4），全鎮7000多家沿街商鋪中已張貼了3000多家，計劃今年內全覆蓋。

圖4   2025年9月，奉賢區沿街店鋪門牌下貼示“商鋪碼”（左圖），掃碼后頁面含“外擺申請”（右圖）

南橋鎮城管部門在百齊路、通陽路兩條商業/餐飲街的84家店鋪試點，開通外擺申請功能。手機掃這兩條路店鋪門口的“商鋪碼”后，頁面顯示為與商鋪有關的事項，其中包含“外擺申請”。商戶提交外擺申請需求，城管屬地中隊收到后安排人員進行現場察看，并確定可外擺時段和面積（確保留出道路空間），從申請到實施一般1-2天。截至9月24日，已有十幾家店鋪通過線上申請獲取了免費的、一定面積的餐桌椅子外擺資格。

圖5   2025年9月，通陽路上一餐館外新增的外擺位（姚國平 提供）

事實上，南橋鎮經發辦從4、5月開始就開始試行外擺備案制，簡化外擺申請。以前外擺需要進行“審查”，需要市場、城管等各個部門聯合審批。現由“審查制”改為“備案制”，基本流程是：商戶向所屬居委會提交申請表格，然后由居委與城管部門聯系，安排人員進行現場察看，約定外擺面積、時間等注意事項；最后商戶與經發辦簽訂承諾書和審查備案表，即可實現外擺。

截至8月，按此流程申請實現外擺的商鋪有20家，大多為餐飲、糕點、咖啡店。之前需“7-9天”完成的流程，備案制下只需“2天”。如今“商鋪碼”線上申請在此流程上更加簡化。

圖6   2025年9月，居民區附近一咖啡店經申請實現外擺

“最美店招”評選，鼓勵店鋪自主更新

澎湃研究所研究員于2024年基于調研和政策研究發現，“政府出資、統一設計、免費安裝”的現行店招整治方式本身也存有政府權責過大，設置人主體和責任不清、后期維護難等問題。

2025年6月，閔行區七寶鎮的一排商鋪店招突然坍塌，引起社會對店招安全和維護機制的擔憂。有媒體調查發現，“不管、不愿管、不會管”——“一體式店招” 的維護正深陷“三不管”的困局。

南橋鎮將由政府“大包大攬”替商鋪統一店招的做法改為“以評促改、以評促提”，倡導店招標牌多元化、個性化。

7月南橋鎮發布“最美店招” 評選活動。通過“以評促改、以評促提”，推動城市形象升級與商家品牌增值，打造兼具藝術性與功能性的城市視覺名片。計劃評得一二三等獎不少于30個，獎金1萬元及以上，最高獎金為10萬元。

改進空間：加速政策落地，擴大執行面

前述設攤、外擺和店招等舉措，均在符合既有法規、政策前提下，在不干擾居民生活和公共秩序的前提下，便利了市場主體經營，改善了營商環境，有利于激發街區商業活力。但同時也仍有改進空間：

（1）政策落地存在滯后效應。

南橋鎮疏導點的設立，是在區級政策支持的前提下才得以實現的。

2022-2023年，新修訂的《上海市容條例》及相應《指導意見》發布。將此前的“不得”現改為“不得擅自”，“區人民政府”“可以劃定一定的公共區域用于從事經營活動”，如疏導點。2023-2024年，奉賢區《關于進一步規范奉賢區設攤經營活動的實施意見》出臺，但影響較小。直至2025年，有關準許設置“疏導點”等的條例、政策才獲落實。可能不僅奉賢區存在此類現象，說明政策落地可能存在時間、執行程度的落差，逐級落實過程存在其它影響因素。現實的基層營商環境值得關注。

（2）執行力度、速度仍須提升

澎湃研究所研究員走訪了多個街鎮的街區、街市，發現其中不少趨于冷清，當地商戶也多有反映“這兩年不如從前”。不少基層官員也承認，部分街區空置率增加，客流量減少，商戶經營壓力增大，活力衰減。這主要與經濟和消費大環境有關，也正因如此，基層街市營商環境更須加強、加速。

但從基層街鎮實際行動來看，即便是好的舉措，推行也相對謹慎。以南橋鎮為例，其在外擺位申請管理上，啟動時間早，手段新且有效，已走在全市前列，但至今也僅覆蓋30家商戶左右（其中個別還放棄了外擺），僅占全鎮7000多家沿街商鋪的不到1/200。按現有的推行節奏，放開外擺舉措收效可能難以充分發揮。

-------------------

城市因集聚而誕生。

一座城市的公共政策、人居環境、習俗風氣塑造了市民生活的底色。

澎湃城市觀察，聚焦公共政策，回應公眾關切，探討城市議題。