中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度25年：降門(mén)檻，確保知道領(lǐng)、敢領(lǐng)、容易領(lǐng)

以1999年《失業(yè)保險(xiǎn)條例》為起點(diǎn)，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度已正式實(shí)施25年。澎湃城市觀察此前討論了覆蓋率攀升，對(duì)個(gè)人直接支持不夠的問(wèn)題。

基于官方數(shù)據(jù)計(jì)算相關(guān)指標(biāo)，澎湃研究所研究員發(fā)現(xiàn)，近 12 年來(lái)，失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)逐年攀升，失業(yè)保險(xiǎn)受益率卻一直在低位徘徊。失業(yè)保險(xiǎn)制度在其最根本的對(duì)個(gè)人的直接支持方面，并未完全發(fā)揮作用。

如何提高失業(yè)保險(xiǎn)受益率？社交網(wǎng)絡(luò)中有關(guān)“限制條件卡得太嚴(yán)”“領(lǐng)取難度大”的問(wèn)題是否真的存在？如果存在，又該如何解除不合理的失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)取障礙？澎湃研究所研究員從信息通達(dá)、法規(guī)執(zhí)行、制度優(yōu)化三個(gè)層面分析失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)取難的原因和提出建議優(yōu)化的方向。

履行告知義務(wù)，修正社會(huì)認(rèn)知

保險(xiǎn)收益率低的一個(gè)原因在于，當(dāng)前公眾對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)仍有很多誤解和混淆，“不知道”或“不敢”領(lǐng)。

有人認(rèn)為，因被辭退而領(lǐng)取失業(yè)金，會(huì)在檔案上面留有記錄，不利于后續(xù)求職；還有人覺(jué)得，領(lǐng)取了失業(yè)保險(xiǎn)，就不能繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，會(huì)影響以后領(lǐng)養(yǎng)老金，或斷繳社保影響購(gòu)房資格、居住證或戶籍資格。確實(shí)如此嗎？

2020年，中國(guó)人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)金“暢通領(lǐng)、安全辦”的通知》，要求“不得要求失業(yè)人員轉(zhuǎn)移檔案；不得將失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的情況記入職工檔案”，說(shuō)明失業(yè)金領(lǐng)取不應(yīng)影響個(gè)人檔案。《關(guān)于進(jìn)一步暢通失業(yè)保險(xiǎn)待遇申領(lǐng)有關(guān)事項(xiàng)的通知》則明確規(guī)定個(gè)人身份繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)（即靈活就業(yè)保險(xiǎn)），甚至靈活就業(yè)、打零工與領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)不沖突，只要符合失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)取條件。可見(jiàn)，官方已明確聲明不存在此類(lèi)所謂“后果”。

那么為何造成民眾的困惑？源于告知責(zé)任不清。

官方文件表示用人單位/企業(yè)應(yīng)“履行告知失業(yè)人員有申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金權(quán)利的法定義務(wù)”[1]，但現(xiàn)實(shí)中，企業(yè)不僅沒(méi)有動(dòng)力承擔(dān)所謂告知義務(wù)，給失業(yè)員工發(fā)《失業(yè)保險(xiǎn)金申領(lǐng)告知書(shū)》，還可能利用信息不對(duì)稱(chēng)有意隱瞞，不為其提供被裁員證明，從而不利于員工領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)。例如，針對(duì)企業(yè)的返還失業(yè)保險(xiǎn)的“穩(wěn)崗”政策，鼓勵(lì)企業(yè)不裁員或少裁員，一些企業(yè)為了降低“裁員數(shù)據(jù)”，甚至將部分“裁員”修改為“個(gè)人主動(dòng)辭職”。

法規(guī)、政策的告知責(zé)任履行不到位，導(dǎo)致失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取政策的知曉度較低，正確理解不足。澎湃研究所研究員認(rèn)為，作為社會(huì)保障和公共服務(wù)的責(zé)任主體，相關(guān)政府部門(mén)應(yīng)首先主動(dòng)承擔(dān)告知責(zé)任，加大宣傳力度。

地方有效落實(shí)，反對(duì)“層層加碼”

社會(huì)公眾對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)取存在困惑或誤解，除了政策宣傳、信息通達(dá)度的原因，還在于地方基層在執(zhí)行過(guò)程中的“層層加碼”，額外設(shè)置附加條件以阻攔領(lǐng)取失業(yè)金。

按《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的條件是：第一，按照規(guī)定參加失業(yè)保險(xiǎn)，所在單位和本人已按照規(guī)定履行繳費(fèi)義務(wù)滿１年的；第二，非因本人意愿中斷就業(yè)的；第三，已辦理失業(yè)登記，并有求職要求的。

如上文提及，《關(guān)于進(jìn)一步暢通失業(yè)保險(xiǎn)待遇申領(lǐng)有關(guān)事項(xiàng)的通知》明確規(guī)定“以個(gè)人身份繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的失業(yè)人員，符合申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金、失業(yè)補(bǔ)助金條件的，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)予以發(fā)放”。但現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中，部分地區(qū)、城市拒絕為“辦理靈活就業(yè)登記或參保手續(xù)”的人辦理失業(yè)保險(xiǎn)申領(lǐng)手續(xù)，提高了申領(lǐng)門(mén)檻，與中國(guó)人力資源和社會(huì)保障部的聲明存在沖突。

此外，個(gè)別城市還要求申領(lǐng)者不得“拒絕接受公共就業(yè)服務(wù)（包括拒接電話）達(dá)3次”或“超過(guò)6個(gè)月未與公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)聯(lián)系”等，否則將注銷(xiāo)失業(yè)金申領(lǐng)資格。這也與2020年《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)金“暢通領(lǐng)、安全辦”的通知》中“不得增加失業(yè)人員義務(wù)，不得附加和捆綁培訓(xùn)等其他條件”的精神和要求不符。

近兩年全國(guó)發(fā)起“打擊違規(guī)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)待遇行為”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。但民眾違規(guī)領(lǐng)取失業(yè)金行為被“打擊”，一些執(zhí)行過(guò)程中的“層層加碼”的基層也應(yīng)被監(jiān)督，保證民眾的利益。

降低制度門(mén)檻，擴(kuò)大受益群體

失業(yè)保險(xiǎn)受益率低，失業(yè)保險(xiǎn)申請(qǐng)難，最根本的原因還是制度“門(mén)檻”較高。

近年失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)取要求已有小幅下調(diào)。根據(jù)原勞動(dòng)和社會(huì)保障部2000年發(fā)布的《失業(yè)保險(xiǎn)金申領(lǐng)發(fā)放辦法》，“失業(yè)人員應(yīng)在終止或者解除勞動(dòng)合同之日起60日內(nèi)”申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金。2020年《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)金“暢通領(lǐng)、安全辦”的通知》明確取消了這一限制：“不得以超過(guò)60日申領(lǐng)期限為由拒發(fā)失業(yè)保險(xiǎn)金”。

但現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)取要求仍然很高。雖然其“社保繳納”“非個(gè)人意愿失業(yè)”的要求在書(shū)面、理論上看似合理，但就實(shí)際的勞資關(guān)系和就業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)難保障到困境人群，體現(xiàn)制度的保障作用。

現(xiàn)實(shí)中，有大量“被辭職”現(xiàn)象。企業(yè)常以減薪、調(diào)崗等方式，逼迫勞動(dòng)者主動(dòng)辭職。這類(lèi)情形被視為“因本人意愿中斷就業(yè)”，不符合失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)取條件，導(dǎo)致勞動(dòng)者享受不到應(yīng)有的失業(yè)保障。此外，失業(yè)保險(xiǎn)申請(qǐng)常常要求失業(yè)者提供用人單位出具的“非因本人意愿中斷就業(yè)”書(shū)面證明，而實(shí)際情況中，一些用人單位并不一定愿意提供。

對(duì)此，澎湃研究所研究員建議，對(duì)“非個(gè)人過(guò)失而導(dǎo)致失業(yè)”的前置條件的判斷或可更靈活、人性化。在美國(guó)，即便是“自行請(qǐng)辭”，但只要“充足理由”，仍可能有資格可領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)，例如工作確實(shí)威脅到健康與人身安全、工作上有違勞工規(guī)例、有緊急家庭事故、遭到非法歧視或欺凌、薪酬被大幅削減等，美國(guó)就業(yè)發(fā)展部（EDD）會(huì)根據(jù)實(shí)際離職原因進(jìn)行評(píng)估。

另外，失業(yè)保險(xiǎn)申領(lǐng)的三大前提之一“所在單位和本人已按照規(guī)定履行繳費(fèi)義務(wù)滿１年”，對(duì)一些群體而言，也較為“嚴(yán)格”。

此前提排除了龐大的“農(nóng)民工”為代表的非正規(guī)、靈活就業(yè)群體，以及青年失業(yè)群體。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局表示，截至2022年，中國(guó)靈活就業(yè)人員約2億人，占當(dāng)年4.59億城鎮(zhèn)就業(yè)人口的44%。然而由于這部分人缺乏穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系、繳費(fèi)時(shí)間短、失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)障礙等，失去生活來(lái)源后并不能享受到失業(yè)保障。

當(dāng)然，在這方面也有部分政策努力。如2020年“新冠”疫情以來(lái)，中央人社部、財(cái)政部祭出了“階段性實(shí)施失業(yè)補(bǔ)助金”“階段性擴(kuò)大失業(yè)農(nóng)民工保障范圍”的政策，將上述弱勢(shì)群體部分納入，失業(yè)保險(xiǎn)保障范圍有所擴(kuò)大。但此階段性政策的“制度化”程度不足，救濟(jì)力度也有待提高。

與養(yǎng)老保險(xiǎn)不同，作為“現(xiàn)收現(xiàn)付”的基金，失業(yè)保險(xiǎn)制度的目的是為了支持個(gè)人能夠應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期。已走過(guò)25年的失業(yè)保險(xiǎn)制度，應(yīng)更關(guān)注強(qiáng)化對(duì)失業(yè)者個(gè)人的直接支持，提高失業(yè)保險(xiǎn)受益，施行制度改革，切實(shí)降低失業(yè)保險(xiǎn)金或救助金領(lǐng)取門(mén)檻，確保執(zhí)行力度。這將為中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)更大的安全感、信心并進(jìn)一步促進(jìn)消費(fèi)。

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