中國失業保險制度25年：覆蓋率攀升，對個人直接支持不夠

中國失業保險制度已正式實施25年。

截至2022年，中國失業保險覆蓋率上升至51.8%（數據來源見圖1），失業保險基金結余達2891億元。但與此同時，失業保險收益率一直低位徘徊，“限制條件卡得太嚴”“領取難度大”的討論在社交網絡中時有發生。

中國失業保險制度呈現何種特點？失業保險制度是否充分發揮其應有價值？從公共政策角度，失業保險及救濟制度和執行，是否能回應失業群體的社會需求？

澎湃研究所研究員收集、整理了近 12 年來中國失業保險基金數據，并結合失業人口、失業率等公開數據，計算相應指標，試圖總結中國失業保險制度不適應當前經濟社會形勢的方面，亟待改善的方向。

失業保險覆蓋率逐步攀升，受益率低位徘徊

失業保險覆蓋率指失業保險參保者在城鎮就業人群中的比例，是衡量失業保險制度的首要指標。根據《失業保險條例》，中國失業保險基金主要由城鎮企業事業單位及其職工繳納的失業保險費，及其利息收入、財政補貼構成。只有簽訂勞動合同、建立正式勞動關系，才會繳納失業保險。

21世紀前十年，失業保險覆蓋率基本在40%左右徘徊。進入第二個十年（圖1），失業保險覆蓋率從2010年的38.6%，逐步升至2022年的51.8%，覆蓋面增長幅度達34%。雖然相對發達國家，該數據仍較低，但在靈活就業、非正規就業擴張的經濟社會環境下，失業保險覆蓋率提升，也保證了失業保險基金的充盈。

此兩項指標由相關數據計算得出。原始數據來源為2010年-2022年《人力資源和社會保障事業發展統計公報》、2010年《勞動統計年鑒》、國家統計局網站。澎湃研究所研究員周燕玲制。

澎湃研究所研究員梳理近12年中國失業保險基金數據發現，失業保險收益率和失業保險受益/參保人數比都顯示出，失業保險的受益面不充分問題。

失業保險收益率反映了失業人口中領取失業保險金維持生活的人群比例。按《失業保險條例》，領取失業保險金的條件是：第一，按照規定參加失業保險，所在單位和本人已按照規定履行繳費義務滿１年的；第二，非因本人意愿中斷就業的；第三，已辦理失業登記，并有求職要求的。

本文中的失業保險受益率為，年末失業保險領取人數除以年末失業人口數。其中失業人口數由國家統計局公布的每年12月城鎮調查失業率和城鎮就業人數計算得出。如圖1所示，中國自2017年至今的失業保險受益率，雖總體略有上漲，但仍在10%左右的低位徘徊。這意味著城鎮失業群體中，僅十分之一能通過失業保險援助維持失業后的基本生活。

原始數據來源為2010年-2022年《人力資源和社會保障事業發展統計公報》、國家統計局網站。澎湃研究所研究員周燕玲制。

失業保險受益/參保人數比也能反映受益群體過窄問題。在失業保險覆蓋至城鎮就業人口一半，2.4億人參保的同時，失業保險受益率在近十余年基本處于200-300萬人區間。2010年到2022年13年間，失業保險受益者占參保人數比例，也就是參保者中的被動失業且成功申領失業保險者比率，處于1.1%-1.6%之間，且總體略呈下降趨勢，近6年僅1.1%-1.2%。然而，調查失業率自公布以來均在5%左右，近年還有上升趨勢。

失業保險基金結余下降，穩崗返還政策效益不高

過去13年，失業保險基金規模大致以2018-2019年為界，分為兩個階段：收支方面，2019年前，中國失業保險基金收入大于支出，而2019年后，支出大于收入或大致相當；結余方面，2018年前，失業保險基金結余持續增加，最高達5817億元（2018年），此后近5年，結余下降較快，2022年為2891億元。但與養老保險不同，作為“現收現付”的基金，2891億元的規模也并不小。2013年《中國青年報》就曾用“全國失業保險基金累計結存超過2000億元 居高不下”作為標題報道。

那么，近年失業保險基金收支逆轉和結余下降的原因有哪些？

首先，基于失業保險基金結余過多現實，政府減輕企業繳費負擔。2015年起，經失業保險費率“三降五延”，總費率由 3% 降至 2019年至今的1%。個別城市可能更低。

其次，因新冠疫情給企業經營和國民就業帶來挑戰，政府開展階段性發放穩崗補貼、緩繳社會保險費、失業補助金等紓困措施，增加了失業保險基金的用度。

使用失業金作為穩崗政策，實際效益是否明顯？失業保險穩崗返還政策規定：參保企業上年度未裁員或裁員率，不高于上年度全國城鎮調查失業率控制目標（如2022年為5.5%），30人（含）以下的參保企業裁員率不高于參保職工總數20%的，中小微企業按不超過企業及其職工上年度實際繳納失業保險費的60%返還，大型企業按不超過30%返還[1]。2022年，失業保險基金全年向787 萬戶企業發放穩崗返還497 億元，占全年基金支出的1/4，平均每戶企業返還6315元。

從企業角度，返還數額小，難以緩解人工成本，更難改變用工決定。而同樣是數千元，對企業來說微不足道，如若發放給失業者，卻可實實在在地支撐其數月生計。中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文曾指出：“要讓制度回歸本源，讓制度回歸初衷。失業就應該拿失業保險金，不應該再讓主管部門拿錢進行穩崗補貼，這樣對企業也不折騰。”

彰顯失業保險制度保障功能，應首要關注對個人支持

失業保險受益率持續徘徊低谷，折射出失業保險制度并未完全發揮作用。澎湃研究所研究員認為，要高效使用資金，彰顯失業保險制度的保障功能，應首要關注、強化對失業者的直接支持。

當前政策存在一定程度的“失焦”或重點錯置。例如近期全國多地人力社保局公布“打擊違規領取失業保險待遇行為”專項行動，以及上述返還企業穩崗保險金等方面，都未直接指向對失業者的支持。

而失業金領取難，不僅因為領取門檻高，還有未考慮到中國非正規、靈活就業群體龐大，被裁退書面證明難獲取等問題。另外，各地方執行政策時另設諸多“隱形門檻”，或受戶籍制度掣肘也時有發生。公眾認知也成為阻擋個人領取失業保險金的障礙之一，民眾對失業保險仍有很多誤解和混淆，從而“不知道”或“不敢”領。由此可見，政府和企業充分履行政策告知、宣傳義務亦很關鍵。

隨著社會發展，諸多基礎性問題仍需厘清與解決，讓其發揮真正的社會作用，就像《失業保險條例》第一條所開宗明義的：保障失業人員失業期間基本生活，促進再就業。這是失業保險存在的根本。

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