黃河治理｜黃河流域生態補償機制建設重點與實踐

【寫在前面】

8月31日召開的中共中央政治局會議上，審議了《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》。會議強調，要因地制宜、分類施策、尊重規律，改善黃河流域生態環境。澎湃新聞·智庫報告推出“黃河治理”專欄，深入討論黃河流域治理中要解決的關鍵問題，邀請智庫學者為黃河流域生態保護和高質量發展出謀劃策。 

生態補償機制是調節生態利益與經濟利益的重要手段，國內外在流域生態補償領域開展了較多的研究。黃河流域生態補償研究主要集中于相關立法、流域某段或者某個地區的補償機制與標準核算、補償方式等，研究難點是上游水源涵養與保護、水土保持、跨省界治水、黃河下游灘區等，生態補償有助于推動黃河流域協同共治。 

現狀分析

黃河流域生態補償在三江源水源涵養區、陜甘渭河跨省流域上下游、沿黃九省區重點生態功能區以及省內流域生態補償等開展了一些實踐。

1、三江源區生態補償對黃河源頭保護與治理起到重要作用。

三江源是中國重要的水源涵養地和生態屏障，每年向下游輸出620多億立方米水資源。由于三江源獨特重要性，國家通過中央預算內投資藏區專項、三江源生態保護和建設二期工程、省級財政專項等渠道投入34.21億元用于生態環境保護、基礎設施及能力建設等。

自實施生態補償機制以來，三江源草原植被覆蓋度提高11.6個百分點；黑土灘治理區植被覆蓋度由治理前的20%增加到2016年底的80%以上；荒漠化面積凈減少95平方公里；湖泊水域面積明顯擴大，水資源量平均增加82.9億立方米；濕地面積增加104平方公里；林草生態系統水源涵養量增加28.4億立方米。

2、沿黃九省區重點生態功能區財政轉移支付逐年增加。

國家對山西、內蒙古等沿黃九省區下達的重點生態功能區轉移支付額呈逐年增加趨勢，2016—2019年中央財政累計下達沿黃九省區重點生態功能區轉移支付資金944.56億元。甘肅、四川、青海重點生態功能區轉移支付額相對較高，2019年分別為64.62億元、44.76億元、32.57億元。 

3、陜甘兩省跨省流域上下游橫向生態補償先行探索。

2011年，陜甘兩省沿渭6市1區簽訂了《渭河流域環境保護城市聯盟框架協議》，啟動渭河流域跨省界生態補償，實施期限暫定為2011年至2020年。這是黃河流域首個地方自發推動實施的跨省流域上下游橫向生態補償試點。自試點啟動以來，陜西省向天水市支付了1100萬生態補償金，向定西市支付了1200萬元生態補償金，實施跨省流域生態補償調動了定西、天水兩市生態環境保護積極性。

4、六個省區推進建立省內流域生態補償機制。

四川、陜西、寧夏、河南、山東、山西六省區推進實施省內流域生態補償制度。四川省建立“三江”（岷江、沱江和嘉陵江）流域水環境雙向補償，2016年6月至2019年5月，“三江”流域累計繳納生態補償金為17億元，其中，賠償金3億元，改善金14億元。

山西省對全省主要流域實施跨界斷面水質考核生態補償，2010—2018年地表水跨界斷面考核共計扣繳資金34億元，獎勵生態補償金10億元。

六大挑戰

由于黃河流域涉及省份多、情況復雜，各省區的生態環境、發展階段、經濟水平、對流域生態補償的認識和需求不同，加上黃河流域水資源嚴重短缺、生態系統較為脆弱，這對黃河推進生態補償機制建設形成挑戰。

1、補償思路 ：缺乏流域尺度協同。黃河流域尚未建立系統性、整體性、全覆蓋、統一的流域生態補償。

2、補償關系 ：補償主體與客體缺乏統一。

生態補償主客體因“補償種類”而異，在水源涵養與保護區的生態補償中，補償主體是國家，補償客體是由于限制或禁止發展而受影響的地方政府和農牧民等相關方；在跨?。▍^）界水污染的生態補償中，補償主體是各級地方政府，補償客體是由于水量水質受影響的相關方；在重大工程建設的生態補償中，補償主體是工程受益者和當地政府，補償客體是受工程影響的相關方；在飲用水源地生態補償中，補償主體是水源地取用水者，補償客體是水源地生態環境保護者和生態環境建設者。在不同補償層面的補償主體和補償客體缺乏統一，致使黃河流域生態補償機制的發展受限。

3、補償范圍 ：與大保護大治理存在差距。

國家扶持的生態補償資金和轉移支付資金主要用于生態工程建設，地方政府缺乏配套資金，流域生態保護建設資金投入不足。由于缺乏指導性生態補償實施考核標準，上下游之間的環境賬、經濟賬難以核算，生態補償資金投入力度較小。

4、標補償準 ：對生態貢獻地區的發展權保障不足。

根據中國工程院重點咨詢項目研究成果，三江源區每年可提供的生態服務和生態產品價值約4920.7 億元，放棄約369.7億的發展機會成本，需投入129.72億元進行生態保護恢復。與其提供的生態服務與生態產品價值及生態保護修復投入相比，生態補償力度還有較大差距。 

5、補償方式 ：市場化、多元化補償不足。

補償資金渠道窄，主要是財政轉移支付、相關專項資金，地方政府用于生態保護補償的資金有限。社會資金投入占生態補償資金總量的1%左右，社會資本參與不足。

6、配套保障 ：實施能力支撐不足。

缺乏統籌的組織構架、技術支撐體系建設不完善。目前黃河流域委員會的職責主要是負責黃河流域的合理開發、水土保護、管理和監督等，但沒有涵蓋黃河流域生態補償涉及的所有地區，且尚未將黃河流域生態補償涉及的各個部門納入統籌考慮。  

重點方向

黃河流域大保護大治理，重點是推進跨省流域上下游橫向生態補償，突破行政區管理邊界，形成上下游地區間共建共享機制；繼續創新重點生態功能區財政轉移支付機制，保障重點生態功能區的發展權益；實施市場化、多元化生態補償，提高補償機制實施成效，發揮多主體能動性、以及不同補償方式的靈活性和適應性。

1、推進建立跨省流域上下游橫向生態補償機制。

健全完善生態補償標準是推進流域上下游橫向生態補償的技術關鍵。

地方實踐的流域生態補償標準可歸結為三種典型模式 ：一是基于流域跨界監測斷面水質目標考核的生態補償標準模式；二是基于流域跨界監測斷面超標污染物通量計量的生態補償標準模式；三是基于提供生態環境服務效益的投入成本測算的生態補償標準模式。對水質問題突出的流域，一般采取第一種模式；對水質和水量問題都較大的河流，則一般采用第二種模式?；谏鷳B環境治理投入的補償標準，一般用于水源涵養區等。

可率先在湟水河、汾河、渭河、沁河等黃河流域典型支流上下游推進橫向生態補償試點，逐步推廣到全流域。

2、完善重點生態功能區轉移支付制度。

推進沿黃九省區重點生態功能區轉移支付調整試點，合理擴展轉移支付范圍，基于發展權益機會成本法，采取發展權受限基線評估和績效評估相結的生態補償標準測算方法，確定重點生態功能區的轉移支付規模。尤其是要加大對深度貧困地區、生態脆弱地區、重要水系源頭地區等支持力度，加大生態扶貧財政保障力度。強化沿黃九省區重點生態功能區縣域生態環境監測評價，提升生態環境監測科學評價能力，加強監測評價結果在轉移支付資金分配中的調節作用，指導沿黃九省區對相關轉移支付資金進行整合和使用方式調整，提高資金使用效益，強化生態環境保護和治理。

3、健全黃河流域市場化、多元化補償機制。

推進黃河流域生態環境權益交易建設，健全黃河流域資源開發補償、污染物減排補償、碳排放權抵消補償制度，探索排污權交易、碳排放權、生態建設配額交易等市場化的生態補償。引導地方探索資金補償為基礎的產業扶持、人才培養、技術援助、飛地共建等補償方式?？赏ㄟ^資金補貼等方式優先支持綠色產業、生態農業等，鼓勵農戶實施生態耕作，或者探索實施代理委托型、規?；鷳B農業模式等。 

研究建立黃河流域生態補償基金。由中央財政聯合沿黃九省區地方財政設立黃河流域生態修復與補償獎勵資金，納入黃河流域生態補償基金；對依托水資源開發利用的經營性項目和黃河源、龍羊峽、拉西瓦、尼那、李家峽水電站及沿黃河地區風景名勝區、自然保護區等生態旅游的收入中，提取一定比例納入黃河流域生態補償基金。

引導社會資本進入黃河流域生態補償基金，吸引社會出資人，包括大型商業銀行、產業投資基金等金融機構參與生態環境保護。強化黃河流域生態補償技術支撐體系建設。推進基金實施的項目庫建設，完善項目庫與資金機制，提高基金資金使用成效。

4、強化黃河流域生態補償實施保障。

研究編制生態補償標準核算相關的技術指南和規范，在內容上涵蓋流域上下游跨省或省域內跨市（縣）生態補償、生態功能空間的轉移支付補償、市場化、多元化生態補償、組織推進生態補償實施、加強生態補償實施成效評估等。

研究建立生態補償實施的績效評估機制，推進定期開展生態補償績效評價，及時提出資金、項目調整優化方案，不斷優化完善生態補償機制。

推進提升生態環境監測能力，合理布置監測點位、監測站臺，健全監測指標，為生態補償實施夯實監測能力保障。建立生態補償實施的數據采集、數據上報、數據質量控制機制，開展黃河流域生態補償實施進展定期調度；建立黃河流域生態補償數據信息共享機制，打通流域上下游、部門間、主體間數據障礙，推進建立黃河流域生態補償實施平臺，提高補償實施成效。

(作者董戰峰、郝春旭、璩愛玉、賈晰茹來自生態環境部環境規劃院，作者梁朱明來自西南科技大學環境與資源學院)