國研中心｜貧困地區兒童發展的五個短板及對策

2020年9月3日，中國發展研究基金會（以下簡稱“基金會”）召開了“貧困地區兒童發展座談會”，參與《國家貧困地區兒童發展規劃（2014-2020）》（以下簡稱《規劃》）制定的有關部委出席并就落實及貧困地區兒童發展情況進行了交流，并對“十四五”期間貫徹兒童優先、促進農村兒童發展提出了建議。

 一、《規劃》實施情況如何

十三五期間，多部門各司其職，貧困地區兒童發展取得重要進展。

（一）0-3歲嬰幼兒營養健康得到基本保障。2012年，國務院啟動實施了貧困地區兒童營養改善項目，現已覆蓋22個省（區市），持續監測結果顯示，6-24個月齡的嬰幼兒平均貧血率和生長遲緩率為23.5和7.2%，比2012年分別下降了28.6%和28.7%。

（二）探索建立貧困地區嬰幼兒服務照護體系。衛健委在10個省26個縣（市、區）開展了農村兒童早期發展試點工作，為貧困地區0-3歲兒童提供基本公共衛生服務。另外，一些社會組織也在十多個縣開展了以家訪和設立早教中心為主要模式的農村嬰幼兒照護服務，提高了兒童發展水平，帶動了當地婦女就業和家風轉變。衛健委人口家庭司對這些試點的做法和經驗十分重視，并在此基礎上進行政策探索。

（三）學前教育普及水平大幅提高。2019年全國的學前教育毛入學率為83.4%，比2015年提高8.4個百分點，普惠性幼兒園覆蓋率達到76%。村級學前教育發展已在探索推進，教育部、國務院扶貧辦和四川省政府在涼山州開展了“一村一幼”項目,基金會和地方政府合作在云南怒江州實現了一村一園全覆蓋。從效果來看，學前教育有助于長效脫貧，避免孩子在義務教育階段因學習困難出現上學不穩定的情況。

（四）義務教育均衡發展已具備重要基礎。2019年，貧困地區薄弱學校改善項目全面勝利收官，新啟動的薄弱環節改善與能力提升計劃，將進一步對義務教育短板和弱項進行查缺補漏。從效果來看，2019年全國義務教育鞏固率達到了94.8%，比2015年高出近10個百分點。

（五）營養改善計劃面大效果好。全國有1762個縣實施了農村義務教育階段學生營養改善計劃，14.57萬所學校、3240.61萬學生直接受益。營養改善計劃在控輟保學中也發揮了重要作用，學校飯菜好，吸引家長送孩子來上學，這種情況在深度貧困地區更加明顯。

（六）普及高中階段教育目標基本實現。2019年全國高中階段毛入學率為89.5%，比2015年提高了2.5個百分點，有28個省份高中階段毛入學率已超過90%。普及高中階段教育一方面體現了義務教育階段性成果，另一方面表示更多的孩子有接受更高層次教育的機會。

（七）留守兒童得到有效監護。民政部監測數據臺賬顯示，留守兒童已經從2018年的902萬下降至643萬。民政部會同高法、高檢、公安、教育和財政等部門開展了“合力監護、相伴成長”專項行動，78萬無人監護留守兒童落實了監護人，18萬無戶籍的順利落戶，1.7萬返校復學，批評教育失職父母9.1萬人，農村留守兒童無人監護的現象基本消除。

（八）困境兒童保障機制建立。截至2019年底，中國有困境兒童688.9萬名，其中核準錄入的事實無人撫養兒童21.7萬名。2019年，民政部聯合12個部門制定了《關于進一步加強事實無人撫養兒童保護工作的意見》，首次將這部分兒童納入制度性保障，填補了困境兒童福利保障政策的空白。

（九）兒童保護成為法治建設的重要內容。《反家庭暴力法》《民法典》中突出了最有利于未成年保護的原則。在執法和司法實踐中加強對未成年人的全面綜合司法保護，推進少年法庭和少年審判體系建設。建立強制報告制度，加強對性侵、暴力傷害、虐待等未成年人侵害行為的監管和懲戒。

（十）中央財政在基礎教育領域建立了支持和保障框架。“十三五”期間，中央財政投入城鄉義務教育保障經費超過6000億元，其中2020年1371億元。2019年和2020年中央財政每年投入295億元，支持地方實施義務教育薄弱環節改善與能力提升。針對教師先后實施農村義務教育學校教師特設崗位計劃、中小學幼兒園教師國家級培訓計劃、“三區”教師人才專項計劃和鄉村教師生活補助政策。2020年中央財政安排支持學前教育發展資金190億元，比2019年增加20億元。

二、 貧困地區兒童發展服務仍有短板

與會者也談到在落實《規劃》中的不足。主要是：

（一）貧困地區兒童的規模和發展質量還沒有摸清。近幾年，中國出生人口數量逐年走低，但貧困地區農村家庭孩子數量在3個以上的情況非常普遍?，F在兒童的規模、分布、結構、個體發展水平決定著十至十五年后中國的發展質量。但是，貧困地區兒童發展現狀還沒有被準確、清楚地掌握。

（二）貧困地區兒童早期教育服務供給不足。在貧困農村，0-3歲兒童幾乎沒有接受早期教育的機會，家庭養育能力和環境普遍薄弱，家長養育理念、知識匱乏，直接導致兒童早期發展水平滯后，甚至出現社會性退縮、孤獨癥、殘疾等情況。3-6歲農村兒童，一部分在鄉鎮或縣城接受學前教育，約有25%的兒童因就近沒有幼兒園而閑散在家。

（三）兒童發展服務體系缺乏統籌性。兒童發展政策措施涉及多個部門，教育、衛健、民政、公安、婦聯等都有相關職責，現在各方面都做一點、保障一點的模式，已無法滿足農村兒童發展需求。

（四）村級兒童服務質量有待提高。盡管多個部門都有兒童發展相關政策、措施，但在村（社區）具體落實工作的可能只有1個人或者幾個人，身兼數職、缺少激勵機制，導致服務不規范，服務質量不能滿足需求。村兒童主任、困境兒童的委托監護人、兒童之家等都存在類似的問題。

（五）服務經費不足。建立村一級兒童發展服務體系需要衛生、醫療、教育、社工等領域的基礎人才到村工作。但貧困地區政府財力有限，缺乏經費支持，招不到人、留不住人、人不好用的情況在農村非常普遍。

三、 關于下一步工作的建議

一是“十四五”期間把兒童優先發展放在更高的戰略位置上統籌推進。加強兒童發展政策的統籌，建立兒童發展政策體系和服務體系，對兒童發展采取一攬子政策，配合政策建立專門的服務體系。兒童發展政策應該從補缺型、兜底型、適度普惠型向支持優先發展轉變，讓兒童發展成為人民美好生活的重要方面。

二是保證《規劃》政策的延續性并與時俱進。2020年后，不平衡問題將長期存在?！兑巹潯吠瓿闪穗A段性使命，集中連片貧困地區的稱謂可能會改變，但那些地方的兒童發展水平與全國的差距依然十分明顯，仍應采取地區瞄準原則，針對農村兒童發展新形勢、新需求制定新的規劃。

三是在落實鄉村振興戰略中突出補農村兒童發展服務短板。兒童發展的城鄉、地域、貧富差距將是中國長期發展的絆腳石。以地區瞄準為主，突出留守、貧困、困境兒童等困難群體，在鄉村振興戰略框架下應把保障這些兒童的公共服務、福利、保護置于重要位置，特別重視提供早期教育服務。

四是加強基層工作力量。在有30個以上0-6歲兒童的村莊設立一個村級兒童發展中心，聘用本地高中以上學歷的青年、婦女分別擔任專職兒童主任、學前教育教師和育嬰輔導員。

五是建立兒童優先發展的財政保障制度。由中央和地方財政共同承擔，為實施兒童發展優先一攬子政策提供資金保障，適時設立200-300元/月的0-6歲農村兒童發展保障金制度。

六是建設兒童友好城市和社區。建立具有中國特色的保障兒童權利的城市施政體系，促進城鎮化與兒童發展有機結合，鼓勵創建理念、政策、環境、人文、服務友好的兒童友好城市和社區。

七是加強兒童發展方面的研究與評估。在各部委的兒童管理數據平臺的基礎上建立農村兒童發展水平監測平臺，開展以兒童發展水平為主要效果指標的政策評估和綜合研究。

（作者工作單位：中國發展研究基金會）