“四史”關鍵詞｜1994年為什么要實施分稅制改革？

【編者按】

習近平總書記指出，歷史是最好的教科書，也是最好的清醒劑。學習黨史、新中國史、改革開放史、社會主義發展史這“四史”，是黨員干部的一門必修課。繼2019年全國兩會期間首度開設“政治關鍵詞”專欄、新中國成立70周年到來之際二度推出“政治關鍵詞”專欄后，澎湃新聞繼續與上海市社會科學界聯合會、上海市政治學會聯合開啟“四史”關鍵詞。

今天刊發“四史”關鍵詞第60篇，關鍵詞是分稅制改革。

分稅制改革之前的財政管理體制

分稅制改革之前的財政管理體制是“財政包干制”。從全國層面看，包干模式經歷了總額分成到增收分成，再到超收分成。從區域差別來看，涵蓋了總額分成、分級包干、財政包干、比例包干、民族自治、定額上繳、定額補助。從包干期限來看，從一年一定、三年不變、四年一定到五年一變。1980年2月，國務院頒布了《關于實行“劃分收支，分級包干”的財政管理體制的暫行規定》，明確劃分了中央財政與地方財政的不同收支范圍，中央與地方“分灶吃飯”的格局初步形成。這一體制的特點是按照預先規定的比例或數額，在中央預算和地方預算之間分配收入。這是對高度集中的財政體制的一種調整，體現的同樣是放權讓利的改革思路。它將中央政府一部分財政收支決策權下放給各級地方政府，由吃“大鍋飯”改為“分灶吃飯”，“在中央統一領導和計劃下，各過各的日子”。由此，省、地、縣等地區組織成為具有獨立經濟利益的主體，擁有了發展本地區經濟的制度性動力和能力，調動了地方發展經濟的積極性。1983年和1985年兩步“利改稅”，標志著中國開始正式告別以國有企業利潤為主要收入源的計劃財政體制。

1988年財政包干制的實行，使放權讓利改革的激勵效應達到最大化。然而，地區經濟運行與全國范圍的經濟運行本身是“一枚硬幣的兩面”，各地在財政包干制下出現的經濟增長很快對全國宏觀經濟秩序產生了沖擊。在財政包干制下，地方政府為了完成包干任務和維持地方年年增長的必需支出，企業為了完成承包任務和爭取盡可能多留利，都依賴生產高速度、多投入和“大而全”、“小而全”的重復建設，企業從產品漲價收入中得到了一定的好處，而國家的財政收入卻沒有相應的增加。

“分稅制”改革的內容和過程

關于“分稅制”改革理論與政策的研究，最早始于20世紀80年代中期的“價稅財連動”改革方案，但該方案最終沒有被付諸實施。1990年的財政工作會議上，時任財政部部長的王丙乾提出：能不能從幾個省搞分稅制試點? 這樣，就開始了推進分稅制的改革試點。1992年6月，財政部發布《關于實行“分稅制”財政體制試點辦法》。在財政部調研過的13個省、市中，選擇9個作為分稅制改革的試點。

“分稅制”改革在思想、理論和實踐準備之外，能夠迅速出臺并得以順利實施，離不開決策層的膽識和魄力，離不開目標的明確和決策的科學。1994年搞分稅制改革，最大的背景就是1992年鄧小平的南方談話。1992年10月，中央在黨的十四大上明確了建立社會主義市場經濟體制改革目標。因此，分稅制財政體制改革也必須圍繞著建設社會主義市場經濟體制這一根本目標來實施。1993年4月，中央政治局常委會決定，成立若干方案起草小組，全面落實黨的十四大提出的經濟體制改革任務。會議同時批準了稅制改革的基本思路。為了使中央通過的分稅制財政體制得到地方的認識和理解，減少改革的壓力和阻力，從9月8日起，由朱镕基帶隊，五大改革方案起草小組的人跟隨，就五大改革特別是分稅制中中央與地方的分配關系，一個省接一個省地進行協調。經過兩個多月的談判，分稅制改革在全黨范圍內取得了共識。1993年11月14日，中共十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出在中國建立市場經濟制度的總體規劃和若干重點方面的改革方案設計，為分稅制改革提出了目標、擬定了方案。

由于我國市場經濟體制剛剛確立，原有的財政體制使中央財力匱乏，不能實施必要的宏觀調控，在當時的情況下，我國的“分稅制” 選擇了中央財權相對集中、財力相對分散的集權式模式。1993年12月15日，國務院發布了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，并于1994年1月1日起實行。

分稅制初步確立了社會主義市場經濟體制要求的基本框架

分稅制實施的當年，財政收入就得到大幅提高，達到4349億元，比上年增長24.8%。中央財政收入占全部財政收入的比重也有較大提高，2002年達到了54.93%。

與財政收入的高速增長相對應, 地方財力也保持了較高的增長態勢。收入總量從1994年的2311.6億元增加到2002年的8523.9億元，大體上翻了兩番。分稅制財政體制改革后，地方財力增長速度大大提高，有力地保障了地方經濟發展，人民生活水平有了大幅度提高。中央財力擴大后，集中力量解決各地亟需解決的問題，得到地方政府的高度贊賞，中央與地方的關系更協調了。

分稅制改革改變了政府間收入分配關系不穩定的局面。遵循財權與事權相匹配的原則，分稅制嘗試讓政府間收入邊界與支出邊界相匹配。以增值稅為主體稅種、消費稅和營業稅為補充的流轉稅制的設立，中央稅、地方稅和共享稅分成比例的基本穩定，國地稅兩套征收機構的確立，使得中央、地方的財政收入比例穩定在5∶5左右。

2014年6月以“營改增”為主要內容的新一輪財稅體制改革啟動，特別是2018年3月黨和國家機構改革中將省級和省級以下國稅地稅機構合并，稅制結構和稅收征管體制發生新的變革，分稅制改革的歷史使命很大程度上已經完成。

（作者系上海市委黨校講師）