新預算法實施條例對預算績效管理的影響

8月3日，國務院總理李克強簽署國務院令第729號，公布修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》（以下簡稱 “新條例”），自2020年10月1日起施行。自2014年8月新《預算法》通過后，經(jīng)過六年蟄伏，新條例終于成文公布。

黨的十八大以來，全面建設(shè)現(xiàn)代國家治理體系成為了政府改革的重要關(guān)注點，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”作為財政的新定位，成為推動構(gòu)建“現(xiàn)代財政制度”的根本動因。預算制度是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，此次新條例的修訂進一步落實了財政改革以來的各項文件精神，為搭建現(xiàn)代財政制度提供了堅實磐石。

此次新條例在預算管理各環(huán)節(jié)細化和完善了績效管理的有關(guān)要求，對全面實施預算績效管理影響積極。

2014年修訂的預算法首次將績效寫進了預算法，并明確了各級預算要講求績效的原則。新條例進一步細化了預算法的相關(guān)規(guī)定，特別是對預算績效管理的要求更加明確，對預算績效管理工作的開展具有現(xiàn)實指導意義，影響深遠。

新條例明確了績效評價的定義及績效評價結(jié)果應用的落腳點。新條例第二十條定義績效評價為“根據(jù)設(shè)定的績效目標，依據(jù)規(guī)范的程序，對預算資金的投入、使用過程、產(chǎn)出與效果進行系統(tǒng)和客觀的評價”。該定義在貫徹《中共中央 國務院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）文件精神的基礎(chǔ)上，也與《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號）中對于項目支出績效評價的定義相輔相成。明確了績效評價的前置核心要素——設(shè)定的績效目標，績效評價的對象——預算資金，以及績效評價的內(nèi)容——投入、過程、產(chǎn)出與效果。

從績效評價結(jié)果應用的角度來看，新條例將績效評價結(jié)果作為改進管理和編制以后年度預算的依據(jù)，打通了績效評價與結(jié)果應用之間的聯(lián)系路徑。目前績效評價結(jié)果的應用還存在掣肘，績效評價結(jié)果應用意識淡薄、運用形式單一、力度不足，問責機制不完善等問題凸顯，新條例對績效評價結(jié)果運用的強調(diào)，對于建立起績效評價結(jié)果與預算掛鉤的機制，進一步強化預算績效評價結(jié)果剛性約束，明確和硬化問責措施，規(guī)范管理、堵住漏洞、避免盲目投資等方面具有顯著的積極作用。

預算管理以績效為導向，將“花錢辦事”的單向二維拓展到“花錢辦事問效”的立體循環(huán)。從“預算花了完事”到“注重項目實效”的轉(zhuǎn)變能從根源上遏制了勞民傷財?shù)拿孀庸こ毯托蜗蠊こ蹋诋斍柏斦杖朐鏊俜啪彙⒐残枨髣傂栽鲩L的情況下，為政府財政資源配置提供了優(yōu)化路徑，使財政資金花在刀刃上。

新條例清晰劃分了政府財政部門及各部門、各單位在預算執(zhí)行過程中，對于預算績效管理的組織責任、指導責任與監(jiān)督責任。第五十一條明確了財政部門負責組織和指導預算資金績效監(jiān)控、績效評價，第五十三條規(guī)定了各部門、各單位負責實施績效監(jiān)控，開展績效評價，并定期向本級政府財政部門報送預算執(zhí)行情況報告和績效評價報告。

新條例將各部門和各單位設(shè)定為預算執(zhí)行中績效評價的主體，要求各部門、各單位從當前的被動“要我評價”轉(zhuǎn)為主動“我要評價”，將更有利于整體提高政府部門的績效管理理念，推動了各部門對于預算績效管理工作的深度融合，有利于實現(xiàn)預算管理與績效管理的有機結(jié)合和充分銜接，建立起各部門間的協(xié)同聯(lián)動機制。

新條例賦予財政部門監(jiān)督本級各部門及其所屬各單位的預算管理有關(guān)工作，對各部門的預算執(zhí)行情況和績效進行評價、考核的權(quán)力。2018年中共中央、國務院印發(fā)的《關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》，將對本級部門和預算單位、下級財政部門預算績效管理工作情況進行考核作為財政部門的工作職責。此次新條例賦予財政部門相關(guān)權(quán)力，進一步理順和明確了財政部門在預算績效管理中的指導責任和監(jiān)管權(quán)力，將更助于預算績效管理的全面實施。

總體而言，新條例中對預算績效管理多突出的內(nèi)容對于我國財政制度改革以及政府職能轉(zhuǎn)型升級的影響是多層次、多方面的。短期來看，在目前“后疫情時代”的時代背景下，這些規(guī)定將進一步促進地方政府做好開源節(jié)流工作，應對當前財政收支缺口，提高財政資金使用效益，優(yōu)化財政資源配置；長期而言，將推動公共服務領(lǐng)域下標準支出體系的建設(shè)以及公共品供給側(cè)改革，成為解決“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的重要抓手與突破口。

（作者趙仕坤為北京中澤融信管理咨詢有限公司董事、總經(jīng)理，管理學博士）