聯合國視線｜楊鵬飛：全球航運碳稅延遲投票背后的美國阻力

10月中下旬，聯合國國際海事組織（IMO）海洋環境保護委員會特別會議在倫敦落幕，一場圍繞全球航運碳稅的博弈以投票推遲一年告終。這場被外界視為“全球氣候治理關鍵一役”的表決，因美國的強力阻撓而陷入僵局。從政府高層的聯合譴責到威脅實施報復制裁，從行業協會密集游說到外交層面的施壓，美國為阻止這項被其貼上“聯合國全球氣候稅”（UN Global Climate Tax）標簽的機制展開了全方位行動。此舉不僅暴露出全球氣候合作的深層裂痕，更折射出霸權思維與多邊主義在全球治理領域的激烈碰撞。

半年來美國多次強力阻止全球航運碳稅

據國際能源署數據，全球航運每年約占全球石油消耗的5%，排放近7億噸二氧化碳，占全球人為碳排放的2.1%。此次引發爭議的全球航運碳稅機制，是一套旨在減少船舶溫室氣體排放的新國際法規，屬于聯合國《國際防止船舶造成污染公約》附屬的一項規定，包括兩個關聯部分：燃料排放強度標準和超標排放收費機制。這一機制適用于占全球海運排放量85%的5000噸以上遠洋船舶，并計劃2027年生效，其目標是2050年實現航運業溫室氣體凈零排放。

美國的反對從機制醞釀階段即已顯現。今年4月，在IMO宣布批準上述公約附屬規定時，美國政府就曾致信IMO，抗議該框架“明顯不公平”，臨時召回參加IMO大會的代表團成員，并威脅采取“對等措施”保護本國船只。8月，國務卿魯比奧與能源部長賴特等四位內閣官員聯合發表聲明，將其定性為“聯合國對美國人征收的全球碳稅”，誓言全面抵制。

10月IMO特別會議前夕，美國阻撓行動全面升級。特朗普在“真相社交”平臺上稱該方案為“綠色新騙局稅”，揚言美國“絕不會支持”。國務院向多國駐美使館發出警告信，威脅對支持國采取限制船舶入港、提高港口費用、簽證管控及官員制裁等報復措施。上述施壓使部分國家立場動搖，最終會議以57票贊成、49票反對通過新加坡提出的推遲投票動議，將表決延后至2026年。

美國國內的產業力量同樣深度介入。其海運與石油行業聯合發布報告，宣稱航運碳稅將使美國托運人七年內損失超千億美元，航運成本上升逾10%。這種政企合力的抵制，使全球航運減排進程遭遇重大挫折。

美國的三重理由

美國政府構建了三重理由體系，為其單邊立場提供合法性外衣。而盡管航運碳稅機制尚存完善空間，如減排責任劃分、資金透明度等問題，但美國的反對理由在法理、經濟和政治層面均站不住腳。

1 宣稱機制侵犯國家主權

美國認為IMO航運碳稅機制是對其主權的“危險先例性侵犯”，質疑聯合國為何能“對美國企業征稅”。美國將國際氣候合作等同于主權讓渡，聲稱依據《國際防止船舶造成污染公約》對美船舶執法構成對美司法主權的干預。

在投票權問題上，美國的不滿尤為突出。依照IMO的表決規則，只有“繳清會費且正式出席會議的成員國”才有表決資格。在本次IMO倫敦特別會議上，共有17個歐盟國家出席并行使了投票權。然而，加起來與美國經濟規模相近的這17個歐盟國家，共擁有17張票，而美國僅有1票，特朗普政府因此指責該機制為“新殖民式輸出”，試圖通過多邊機制壓制美國主權。

實質上，IMO機制的合法性源于各國自愿參與。《國際防止船舶造成污染公約》已有108個締約方，覆蓋全球97%的船舶噸位，美國作為締約國理應履約。所謂“聯合國征稅”實為履約成本，是主權國家為共同利益而接受的多邊約束，而非主權侵犯。

此外，IMO決策遵循“一國一票”原則，歐盟成員國票數多乃制度設計所致。美國若想增強影響力，應通過技術談判與聯盟合作實現，而非借主權之名拒絕合作。這一機制下設立的“凈零基金”專門用于支持發展中國家轉型，體現了平衡與公平。

2 強調損害經濟核心利益

經濟成本是美國反對的核心理由。其海運協會報告稱航運碳稅實施將使美國托運人七年內損失逾1000億美元，且由于美國船舶排放強度普遍高于國際平均水平，盡管其僅運載全球12%的貨物，卻可能承擔近20%的稅款。美國擔憂，“凈零”標準將迫使舊船退役，而中國已主導全球造船業，這會導致“數十億美元的財富轉移到中國”。同時，航運碳稅將沖擊石油出口與傳統造船業，美國在綠色技術領域競爭力不足，遠高于中、歐等競爭對手。

然而，碳定價雖會短期增加支出，但IMF研究表明，合理碳價可激勵節能減排并推動清潔技術投資，實現經濟與環境雙贏。丹麥的馬士基等航運巨頭之所以支持該機制，正因全球統一標準能降低風險，引導資本流向綠色航運。

美國的損失測算忽視了氣候災害的長期成本。美國氣候評估報告顯示，極端天氣每年造成逾1500億美元損失。若積極轉型，反而能催生綠色造船和新能源產業的新增長點。所謂“財富轉移中國”更屬借口，中國的造船優勢源于技術積累而非碳稅紅利。美國加州碳排放市場的實踐已證明，高碳價與經濟增長可并行。

3 渲染選民反對的政治壓力

美國政府還多次強調，“凈零”排放標準已“束縛歐洲經濟”，且美國選民對此表示強烈反對。這種表述精準契合了美國國內的民粹情緒，將國際氣候義務與民眾生活成本直接掛鉤。共和黨政府在政治上依賴傳統能源與海運業，這些行業游說集團表示，若政府支持航運碳稅，將撤回政治支持，似乎迎合選民意見就成為特朗普政府無奈的選擇。

而所謂“選民反對”主要是游說集團的包裝。多項民調顯示，超過60%的美國民眾支持國際氣候行動。反對者主要集中于石油與航運利益集團，政府將其利益偽裝為民意。

美國指責歐盟碳稅“束縛經濟”同樣與事實不符。歐盟實施航運減排后，清潔技術專利增長37%，綠色造船業新增就業崗位12萬個。據IMF測算，僅需碳稅收入的25%即可補償40%的低收入群體，完全可緩解民生壓力。

聯合國全球航運碳稅已成全球共識

盡管美國的阻撓導致投票推遲，但全球航運碳稅機制的共識已不可逆轉。歐盟17國一致支持，中國、日本、韓國等國亦認可碳定價必要性；眾多發展中國家明確贊成，希望通過“凈零基金”獲取技術與資金支持。

這種共識源于航運減排的全球性特征。IMO的“雙軌制”框架（一邊逐年提高燃料環保標準，一邊對超標排放收費）兼顧效率與公平，“凈零基金”更緩解了發展中國家的轉型壓力。聯合國環境規劃署、國際能源署和IMF等機構均確認全球統一航運碳稅是成本最低的減排路徑，碳定價正成為國際社會的制度共識。

美國的阻撓反而激發了他國行動。歐盟正推進區域碳邊境機制與IMO框架銜接，中國、日本也加速綠色船舶研發與標準制定，部分國家已探索“雙邊氣候聯盟”，顯示共識的延展與韌性。

美國強力阻止聯合國全球航運碳稅，本質上是霸權思維與多邊主義的碰撞。其主權、經濟、政治三重理由看似合理，實則混淆國際合作與主權讓渡，陷入短期成本與局部利益的誤區。在氣候變化這一全球性挑戰面前，任何國家都無法獨善其身。若美國繼續以“報復威脅”和“單邊退群”維護既得利益，不僅難奏其效，更將削弱其在全球治理中的領導地位。雖然此次IMO表決推遲，為11月即將于巴西召開的《聯合國氣候變化框架公約》第三十次締約方大會（COP30）蒙上了陰影，但57票支持推遲而非否決、63國支持聯盟及多家國際組織的背書，都表明碳定價已成時代潮流。一年之后的表決結果如何，讓我們拭目以待。

（楊鵬飛，上海聯合國研究會秘書長，上海社會科學院研究員）