國際城市觀察｜現(xiàn)代化大都市“誰來種田”？看看東京的策略

隨著城市化水平及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段提升，“誰來種田”（廣義概念，泛指從事農(nóng)林牧漁等各類農(nóng)業(yè)）成為世界現(xiàn)代化大都市普遍面臨的重要課題。東京是最具世界影響力的現(xiàn)代化國際大都市之一，也是世界都市農(nóng)業(yè)的重要引領(lǐng)者。東京都是東京的行政區(qū)域，轄23區(qū)26市5町8村，總面積2199.94平方公里（截至2024年10月1日），總?cè)丝?420萬人（截至2024年12月1日）。

東京都農(nóng)地資源有限，農(nóng)田破碎分散，農(nóng)業(yè)規(guī)模較小，但與城市關(guān)聯(lián)緊密，發(fā)揮著多元化功能價(jià)值，是全球城市與農(nóng)業(yè)共生共存的重要典范。2017年，東京都政府依據(jù)日本《都市農(nóng)業(yè)振興基本法》，制定了首部《東京農(nóng)業(yè)振興計(jì)劃》，五年后根據(jù)形勢變化制定新的振興計(jì)劃，2023年頒布。其中，將農(nóng)業(yè)從業(yè)者老齡化、接班人短缺等視為東京農(nóng)業(yè)面臨的重要挑戰(zhàn)，將確保農(nóng)業(yè)從業(yè)者作為今后農(nóng)業(yè)振興的首要方向與實(shí)施重點(diǎn)。

本文根據(jù)2023年《東京農(nóng)業(yè)振興計(jì)劃》，梳理東京都農(nóng)業(yè)從業(yè)人口變化的主要趨勢特征，以及東京都應(yīng)對挑戰(zhàn)、面向未來加強(qiáng)農(nóng)業(yè)從業(yè)者隊(duì)伍建設(shè)的理念方向與主要策略，為中國城市提供參考借鑒。

一、東京都農(nóng)業(yè)從業(yè)者的變化趨勢

近年來，東京都農(nóng)業(yè)從業(yè)者呈現(xiàn)“一減一增”的變化趨勢，農(nóng)業(yè)從業(yè)者數(shù)量持續(xù)減少，成為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重大隱憂；但新農(nóng)人逐漸增多，為農(nóng)業(yè)發(fā)展注入新動力新活力，成為農(nóng)業(yè)振興備受期待的支撐力量。

1.農(nóng)業(yè)從業(yè)者減少

東京都農(nóng)戶數(shù)量不斷減少，2020年農(nóng)業(yè)家庭總數(shù)首次跌破萬戶大關(guān)，降至9567戶，過去三十年數(shù)量減少一半以上，近十年減少27%；農(nóng)民平均年齡已達(dá)65.6歲，較十年前增長1.5歲，老齡化程度日益加劇；擁有接班人的農(nóng)戶比例持續(xù)走低，成為未來農(nóng)業(yè)持續(xù)經(jīng)營的重大隱憂。

2.具備較高生產(chǎn)經(jīng)營能力的農(nóng)業(yè)從業(yè)者增長

東京都具備高超農(nóng)耕技術(shù)及獨(dú)特經(jīng)營智慧的農(nóng)業(yè)從業(yè)者增多。至2022年3月底，獲區(qū)市町村認(rèn)證以及國家和東京都廣域認(rèn)證的認(rèn)證農(nóng)業(yè)經(jīng)營者已達(dá)1687個(gè)，十年間增長11%，成為支撐地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的中堅(jiān)力量，備受業(yè)界期待。

3.新入行的外來務(wù)農(nóng)者增多

東京都靠近大型消費(fèi)地的優(yōu)勢，吸引越來越多來自非農(nóng)領(lǐng)域的外來人員，選擇在東京都內(nèi)租用農(nóng)田開展農(nóng)業(yè)，打造“東京特色”的近消費(fèi)地農(nóng)業(yè)。這些新的農(nóng)業(yè)從業(yè)者成為備受期待的新生代農(nóng)業(yè)力量。

4.農(nóng)業(yè)法人機(jī)構(gòu)及受雇務(wù)農(nóng)者增長

近年來，東京都內(nèi)提供就業(yè)崗位的農(nóng)業(yè)法人等機(jī)構(gòu)數(shù)量持續(xù)增長，通過受雇于農(nóng)業(yè)法人而從事農(nóng)業(yè)工作的人員，未來有望成為新型務(wù)農(nóng)群體，為東京農(nóng)業(yè)注入新的活力。

5.市民中的新型農(nóng)業(yè)參與者正在增加

越來越多熱心農(nóng)業(yè)的市民作為農(nóng)業(yè)志愿者協(xié)助農(nóng)民勞作，支持東京農(nóng)業(yè)發(fā)展，“援農(nóng)志愿者”活躍在各個(gè)地區(qū)。新冠疫情以來，隨著遠(yuǎn)程辦公的普及，城市居民的工作和生活方式日趨多元化，需要打造環(huán)境，讓市民以“半農(nóng)半X”等多種形式參與農(nóng)業(yè)，構(gòu)建多元化支持力量。

二、東京都的政策導(dǎo)向與實(shí)施策略

針對上述問題挑戰(zhàn)與新勢頭新潛力，《東京農(nóng)業(yè)振興計(jì)劃》（以下簡稱“計(jì)劃”）提出：要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，培養(yǎng)和儲備人才至關(guān)重要；從想開始農(nóng)業(yè)，到農(nóng)業(yè)經(jīng)營穩(wěn)定，再到農(nóng)業(yè)經(jīng)營發(fā)展，都需要東京都、各區(qū)市町村以及農(nóng)業(yè)團(tuán)體等各方通力協(xié)作，為農(nóng)業(yè)從業(yè)者提供無縫銜接的扶持體系；特別是要打造讓每位參與者都能安心投入、持續(xù)經(jīng)營的環(huán)境，包括培養(yǎng)新一代農(nóng)業(yè)接班人和專業(yè)支持團(tuán)隊(duì)，這是當(dāng)前亟待解決的重大課題。主要方向和實(shí)施策略包括：

1.對認(rèn)證農(nóng)業(yè)從業(yè)者等的支持

“計(jì)劃”提出，以認(rèn)證農(nóng)業(yè)者為代表，那些為提升經(jīng)營能力而努力的農(nóng)業(yè)從業(yè)者，是引領(lǐng)東京農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心力量。為推動?xùn)|京農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展，將持續(xù)從軟件和硬件兩方面為他們提供全方位支持。此外，將為小規(guī)模農(nóng)戶提供專業(yè)技術(shù)支持和經(jīng)營優(yōu)化指導(dǎo)，助力他們升級為認(rèn)證農(nóng)戶。

2.對出身農(nóng)家的返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)者的支持

“計(jì)劃”提出，相較于需要從零開始籌備農(nóng)地和設(shè)施等的外來務(wù)農(nóng)者，在原生家庭所在家鄉(xiāng)開展農(nóng)業(yè)者，由于具備設(shè)施設(shè)備和經(jīng)營基礎(chǔ)，更容易開展農(nóng)業(yè)經(jīng)營。不過當(dāng)他們想嘗試新挑戰(zhàn)開展新經(jīng)營（如選擇與原有家庭不同的新作物種植）時(shí)，也將為其提供符合個(gè)人需求的配套設(shè)施建設(shè)等支持。對于正在考慮是否繼承家庭農(nóng)業(yè)者，將通過提供相關(guān)信息資訊，開展專業(yè)培訓(xùn)，并搭建與已在家鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)者的信息交流平臺等方式，助力他們做出明智選擇。

3.對農(nóng)外入行者開展新農(nóng)事及穩(wěn)定扎根的支持

對于來自農(nóng)業(yè)領(lǐng)域之外的新入行務(wù)農(nóng)者，“計(jì)劃”從三個(gè)方面提出支持：

一是面向新入行農(nóng)業(yè)從業(yè)者的培訓(xùn)與支持計(jì)劃。針對希望在東京都內(nèi)從事農(nóng)業(yè)活動的東京都市民等人群，強(qiáng)化咨詢窗口機(jī)制，提供一站式咨詢服務(wù)，涵蓋獨(dú)立務(wù)農(nóng)、受雇務(wù)農(nóng)、短期兼職等多種務(wù)農(nóng)形式，為有意向者提供全方位支持。此外，還將根據(jù)務(wù)農(nóng)意向者的技能水平開展農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，協(xié)助農(nóng)地租賃，支持農(nóng)業(yè)機(jī)械與種植設(shè)施的建設(shè)維護(hù)以及銷售渠道拓展等，通過多種舉措全方位助力農(nóng)業(yè)就業(yè)及穩(wěn)定扎根。

二是為新務(wù)農(nóng)者保障農(nóng)地供應(yīng)。由于東京都內(nèi)可租賃的農(nóng)地資源有限，特別是對于來自農(nóng)業(yè)領(lǐng)域之外的新務(wù)農(nóng)者而言，農(nóng)地的獲取已成為他們進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的首要障礙。為幫助有意愿務(wù)農(nóng)者能順利在東京都內(nèi)開展農(nóng)事活動，東京都政府將與各區(qū)市町村及農(nóng)業(yè)委員會等機(jī)構(gòu)通力合作，通過協(xié)助租賃等方式，為他們提供農(nóng)地保障支持。對于難以獲取農(nóng)地的務(wù)農(nóng)意向者，將通過活用東京都城市土地等資源，在其找到合適農(nóng)地之前提供過渡性支持。

三是加強(qiáng)務(wù)農(nóng)后的支持。新務(wù)農(nóng)者經(jīng)營的穩(wěn)定，要以切實(shí)可行的經(jīng)營計(jì)劃為基礎(chǔ)，同時(shí)具備扎實(shí)的技術(shù)和經(jīng)營管理能力。因此，將完善面向新務(wù)農(nóng)者的培訓(xùn)、研討會等措施，同時(shí)結(jié)合數(shù)字技術(shù)應(yīng)用等手段，由推廣指導(dǎo)員為他們重點(diǎn)提供有針對性的個(gè)性化指導(dǎo)。

4.對女性農(nóng)業(yè)從業(yè)者等的支持

在東京都的農(nóng)業(yè)從業(yè)者中，女性占了近半數(shù)。她們過去主要承擔(dān)田間管理等工作，但近年來，越來越多女性開始自主制定種植計(jì)劃，親自參與作物培育和銷售等環(huán)節(jié)，還嘗試?yán)门蕴赜幸暯情_發(fā)受市場歡迎的新型農(nóng)產(chǎn)品，使東京農(nóng)業(yè)綻放女性光彩。“計(jì)劃”提出，在以家庭經(jīng)營為主的東京農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，女性在懷孕、分娩及育兒期間，將難以兼顧農(nóng)業(yè)各項(xiàng)事務(wù)，往往不得不縮減或調(diào)整經(jīng)營規(guī)模。因此，將針對生育和育兒等人生階段，建立完善的支持體系，確保女性及全體農(nóng)業(yè)從業(yè)者都能安心持續(xù)開展農(nóng)業(yè)經(jīng)營。此外，將致力營造讓每位成員都能發(fā)揮所長的環(huán)境，推動明確家庭內(nèi)部分工協(xié)作，促進(jìn)簽訂有助于改善勞動環(huán)境的家庭經(jīng)營協(xié)議。

5.對法人參與的支持及雇用務(wù)農(nóng)的促進(jìn)

“計(jì)劃”指出，企業(yè)等法人參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營，蘊(yùn)含著通過跨界融合催生創(chuàng)新的潛力。要增強(qiáng)東京農(nóng)業(yè)韌性，確保農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的多樣性至關(guān)重要。為此，將為有意在東京都內(nèi)開展農(nóng)業(yè)經(jīng)營的法人機(jī)構(gòu)提供支持，包括協(xié)助農(nóng)地租賃，支持農(nóng)業(yè)機(jī)械及種植設(shè)施等的建設(shè)完善。通過法人經(jīng)營農(nóng)業(yè)，能夠吸納大量人才就業(yè)。近年來，也有越來越多農(nóng)戶轉(zhuǎn)型為法人，通過雇用員工擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。這種新型就業(yè)模式對那些對獨(dú)立務(wù)農(nóng)心存顧慮的潛在從業(yè)者，不僅是開啟務(wù)農(nóng)生涯的契機(jī)，也是掌握先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)的機(jī)會。未來預(yù)計(jì)這類務(wù)農(nóng)模式將不斷增加，且有望帶動吸納具備信息技術(shù)等專業(yè)知識的人才。因此，將持續(xù)推進(jìn)相關(guān)支持政策，促進(jìn)受雇務(wù)農(nóng)的發(fā)展。

6.強(qiáng)化普及指導(dǎo)體系

“計(jì)劃”提出，要提升農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)技術(shù)和經(jīng)營能力，推廣指導(dǎo)員提供恰當(dāng)?shù)慕ㄗh與支持至關(guān)重要。近年來，隨著東京都良好農(nóng)業(yè)規(guī)范（GAP）認(rèn)證、農(nóng)產(chǎn)品品牌化及農(nóng)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型（DX）等的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)從業(yè)者面臨多樣化的挑戰(zhàn)，需要更精細(xì)化的應(yīng)對措施。為此，除了加強(qiáng)推廣指導(dǎo)員的培養(yǎng)與資質(zhì)提升外，還將著力優(yōu)化強(qiáng)化普及指導(dǎo)體系。此外，通過積極運(yùn)用數(shù)字技術(shù)，開展農(nóng)事指導(dǎo)、病蟲害防治、經(jīng)營指導(dǎo)及信息共享等工作，即使在偏遠(yuǎn)地區(qū)也能實(shí)現(xiàn)及時(shí)高效的推廣指導(dǎo)，從而助力提升農(nóng)戶的技術(shù)水平和經(jīng)營管理能力。

7.新型支持力量的培育與培養(yǎng)

對于市民中的新型參與者和潛在參與者，“計(jì)劃”提出：

一是，援農(nóng)志愿者是東京農(nóng)業(yè)的重要支持力量，特別是在對種植技術(shù)要求更高的領(lǐng)域，其作用備受期待。為此，將繼續(xù)為志愿者的培養(yǎng)提供支持，還將研究為從事高技能農(nóng)業(yè)工作的志愿者提供報(bào)酬等事宜。此外，為促進(jìn)老年人健康生活及實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值，將開展老年人農(nóng)業(yè)技術(shù)學(xué)習(xí)支持項(xiàng)目。

二是，隨著遠(yuǎn)程辦公的普及，城市居民的工作方式和生活方式日趨多樣化，希望利用空閑時(shí)間參與農(nóng)業(yè)的人逐漸增多。因此，將著力營造有利環(huán)境，讓那些在主業(yè)之余從事副業(yè)的“半農(nóng)半X”城市居民充分發(fā)揮潛力。

三、對中國超大特大城市的主要啟示

當(dāng)前，中國超大特大城市等城市地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨比較嚴(yán)峻的農(nóng)業(yè)勞動力減少、農(nóng)民老齡化、后繼乏人等問題挑戰(zhàn)，也出現(xiàn)了新農(nóng)人增長等新勢頭，但目前新型生產(chǎn)經(jīng)營主體還未成為支撐引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心力量，相關(guān)支持政策還有待優(yōu)化完善，“誰來種田”仍是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高效可持續(xù)發(fā)展亟待解決的重大課題。面對相似的演變趨勢和發(fā)展需求，東京都確保農(nóng)業(yè)從業(yè)者的政策導(dǎo)向與實(shí)施策略，對中國城市具有借鑒啟示意義。

1.細(xì)化完善分類引導(dǎo)的配套支持政策

充分發(fā)揮城市地區(qū)的優(yōu)勢與潛力，擴(kuò)大政策覆蓋面，針對現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)從業(yè)者、新一代農(nóng)業(yè)接班人等新生力量，以及潛力群體等，研究細(xì)化分類引導(dǎo)政策，分別開展深入調(diào)研，了解主要問題障礙與發(fā)展需求，優(yōu)化完善相適應(yīng)的配套支持政策，構(gòu)建以骨干力量為支撐、多元化力量廣泛參與的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)從業(yè)者隊(duì)伍。

政策導(dǎo)向上：一是現(xiàn)有農(nóng)業(yè)從業(yè)者，具備較好的生產(chǎn)經(jīng)營基礎(chǔ)，著力加大對生產(chǎn)促進(jìn)和經(jīng)營能力提升的支持，高效推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)理人、頭雁、青年農(nóng)場主、高素質(zhì)農(nóng)民等培育，高質(zhì)量推進(jìn)新型職業(yè)農(nóng)民認(rèn)證，培育壯大支撐城市地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的中堅(jiān)力量與帶頭人隊(duì)伍。二是返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的農(nóng)民子女，具有較好的家庭生產(chǎn)經(jīng)營基礎(chǔ)、地緣親緣紐帶、家鄉(xiāng)情懷支撐等優(yōu)勢，健全完善配套政策，加強(qiáng)支持引導(dǎo)，培育具有更高生產(chǎn)經(jīng)營能力的新一代農(nóng)業(yè)接班人。三是跨界從事農(nóng)業(yè)者，具有較高知識水平、市場開拓和創(chuàng)新能力，完善政策咨詢、用地支持等政策，培育引領(lǐng)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的新生力量。四是農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社等，是吸納和培養(yǎng)農(nóng)業(yè)人才的重要平臺載體，健全完善對其農(nóng)業(yè)人才引進(jìn)及雇用農(nóng)業(yè)從業(yè)者的支持政策，培育新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人與專業(yè)技術(shù)人才。五是市民參與者，根據(jù)城市居民想自己種菜、親近田園等新需求，遠(yuǎn)程辦公、自由職業(yè)等靈活就業(yè)新趨勢，通過適度參與耕作促進(jìn)身心健康提升人生價(jià)值等新理念，建立健全相關(guān)政策機(jī)制，促進(jìn)城市居民以多種方式參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，吸納和培育都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新型力量。

2.健全完善全方位的政策支持體系

針對農(nóng)業(yè)從業(yè)者在不同階段的主要需求，提供適配性的引導(dǎo)支持政策，構(gòu)建有效銜接、系統(tǒng)性、全方位的政策支持體系。主要包括：一是意向和準(zhǔn)備階段的引導(dǎo)支持，如健全完善權(quán)威、公眾熟知、便捷的信息平臺和咨詢窗口，加強(qiáng)政策宣傳，形成清晰的政策和路徑指引，開展農(nóng)業(yè)體驗(yàn)活動等，為有意向者了解相關(guān)信息及做出相關(guān)決策提供全方位支持；為處于準(zhǔn)備期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者提供基礎(chǔ)技術(shù)培訓(xùn)、協(xié)助滿足合理的農(nóng)用地需求等。二是對入行初期的支持，如資金支持、設(shè)施設(shè)備補(bǔ)助、生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)、科技創(chuàng)新支持、銷路拓展支持等。三是對提升發(fā)展期的支持，如規(guī)模擴(kuò)大的用地供應(yīng)支持，競爭力提升的品牌化建設(shè)支持，適應(yīng)綠色轉(zhuǎn)型、智慧化轉(zhuǎn)型等新要求的相關(guān)支持與指導(dǎo)等。

3.促進(jìn)多元化主體的協(xié)同合作

促進(jìn)各級政府部門、相關(guān)主體等的協(xié)同合作，共同構(gòu)建有利于吸引和培育農(nóng)業(yè)從業(yè)者的良好環(huán)境。

一是進(jìn)一步厘清市域各級政府相關(guān)職能部門及農(nóng)村基層組織的職責(zé)分工，優(yōu)化完善相關(guān)政策機(jī)制，為保障和培養(yǎng)農(nóng)業(yè)從業(yè)者提供全方位的有效支持引導(dǎo)。二是適應(yīng)新形勢新需要，強(qiáng)化農(nóng)技推廣體系，提升農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣員的專業(yè)水平，推動前沿農(nóng)業(yè)科技成果向生產(chǎn)一線普及，為農(nóng)業(yè)從業(yè)者提供契合需求的技術(shù)咨詢指導(dǎo)。三是充分發(fā)揮涉農(nóng)院校、科研機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等的作用，為農(nóng)業(yè)人才培育培養(yǎng)提供專業(yè)知識和實(shí)用技能支持。四是鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體積極參與相關(guān)培訓(xùn)、認(rèn)證，不斷提升生產(chǎn)經(jīng)營能力，及時(shí)反饋相關(guān)工作中存在的問題不足，為優(yōu)化調(diào)整培訓(xùn)內(nèi)容，優(yōu)化完善相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)、工作機(jī)制等提供依據(jù)。五是深化市民對本地農(nóng)業(yè)的認(rèn)識與理解，促進(jìn)市民以多種形式參與本地農(nóng)業(yè)，增強(qiáng)城市居民在農(nóng)業(yè)人才儲備與培養(yǎng)中的積極作用。六是深入貫徹落實(shí)國家相關(guān)政策，同時(shí)積極探索符合大都市特征的農(nóng)業(yè)人才培育機(jī)制，為國家層面出臺或修訂相關(guān)政策文件提供依據(jù)。

（作者薛艷杰系上海社會科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所副研究員）