上海與世界｜做好“上海指數”研究：三個“強調”三個“要”

這幾天上海又進入了可持續發展時間。自從聯合國設立由中國政府倡議的世界城市日以來，每年十月的最后一周，越來越成為世界性的可持續發展時間。今年的世界城市日活動上，上海發布了最新成果《上海指數應用報告》。“上海指數”是一個上海發起、聯合國人居署支持的國際公共知識產品，有一個長長的規范性名稱，是聯合國全球可持續發展目標（SDGs）城市監測框架（UMF）上海應用指數（SAI）。上海指數不是用于上海的研究成果，其研究、開發與應用是面向世界的，是要助推世界上的城市實施聯合國的全球可持續發展目標（SDGs），是要通過世界城市日平臺對城市可持續發展起到階梯性推進的作用。

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“上海指數”的核心理念是要從“靜態排名”轉向“動態賦能”，實現城市評估方式的范式變革。傳統的城市排名側重于衡量城市的“成熟度”或“現狀水平”，這常常導致兩個問題：一是固化偏見，發達城市總是名列前茅，發展中城市難以望其項背，挫傷其參與和改進的積極性。二是脫離實際，忽略了每個城市不同的起點、資源稟賦和發展階段，無法有效指導政策。“上海指數”的提出和研究是要改變傳統范式，成為一個推動全球城市向可持續發展進行轉變的新政策工具和新合作平臺。研究“上海指數”，希望“上海指數”發揮作用，需要有三個強調，一是強調動態的進步性而不是靜態的排名榜，二是強調發展的綜合性而不是單一性，三是強調城市的類型化而不是規模大小一鍋煮不加區別。在此對三個方面的意義及其政策建議做細化的討論。

第一，強調進步性，而不是成熟性和城市排名。為什么進步性重要？一是契合聯合國的SDGs精神，SDGs的核心是“不讓任何一個人和一個地方掉隊”，強調全球城市共同的發展進程，而非誰第一誰最后等靜態的優劣排名。評估“進步性”正是對這一精神的響應。二是激勵廣泛參與，對于大多數發展中城市而言，評估其“進步速度”比評估其“當前分數”更具公平性和激勵性。一個起點較低但改善迅速的城市，其經驗和模式可能比一個停滯不前的發達城市更具參考價值。三是驅動政策行動，關注進步性能將城市發展評估重點從“你是誰”轉向“你做了什么、取得了哪些改善”，直接與政策干預的有效性掛鉤，推動城市管理者對城市發展進行體檢采取實際行動。

基于進步性評估的政策建議包括：一是，動態評估與追蹤，促進城市建立時間序列數據庫，開展定時性如年度或雙年度的評估機制，結合城市自愿報告VLR，分析城市在各項指標上的改善幅度、增長速率和趨勢。二是，政策成效分析，分析進步顯著的城市所采取的政策措施、治理模式和創新實踐，以現有的《上海手冊》為基礎建立案例庫，為其他城市提供可復制的解決方案。三是，設立“最佳進步獎”，以城市可持續發展上海獎為基礎，在世界城市日等相關場合，表彰在SDGs上取得顯著進步的城市，分享其“追趕型”的成功經驗。

第二，強調綜合性，而不是某個領域單一性。為什么綜合性重要？一是應對城市復雜性，城市是一個復雜的巨系統，經濟、社會、環境三大支柱相互交織、相互影響。單一維度的領先（如僅經濟發達）可能以犧牲其他維度（如環境惡化、社會不公）為代價，這本身就是不可持續的，不符合可持續發展戰略的初衷。二是體現SDGs整合原則，SDGs的17個目標是一個不可分割的整體。強調綜合性是要糾正傳統單維度評估城市的致命缺陷，評估城市在協同推進不同目標方面的能力，識別并解決目標間的權衡與協同關系。三是避免“漂綠”和片面發展，城市可持續發展的成效是乘法而不是加法，綜合性能有效防止城市通過在某幾個顯性指標上投入資源來“粉飾”門面，而忽視整體、長期的可持續發展。用“上海指數”評估創新城市、健康城市、宜居城市、城市更新等特定的應用場景，要強調可持續發展的跨部門多維度行動，區別于傳統的這方面評估。

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基于綜合性評估的政策建議包括：一是，構建交互式評估儀表盤，不提供一個簡單的總分，而是提供一個多維度的儀表盤，展示城市在經濟繁榮、社會包容、環境韌性、文化融合、治理效能等各維度的表現，并可視化其相互關聯。二是，識別“發展短板”與“協同效益”，通過縱向和橫向的數據分析，幫助城市識別其可持續發展的主要短板（如可能是交通擁堵帶來的環境與社會問題），以及那些“一舉多得”的政策領域（如投資綠色基礎設施可同時促進環境、經濟和就業）。三是，推廣“跨部門整合治理”案例，重點宣傳那些成功打破部門壁壘，實施綜合性政策（如“15分鐘城市”、“基于自然的解決方案”、“循環經濟”）的城市經驗。

第三，類型重點要突出超大城市、中小城市、首都城市。為什么強調這三類？理由是這三類城市在全球城市體系中具有不可替代的代表性，且面臨著截然不同但又至關重要的可持續發展挑戰。

1.超大城市（人口超過1千萬）。一是挑戰的極端化，它們集中體現了資源、環境、交通、住房、公共安全、就業、社會融合等方面的巨大壓力，是可持續發展挑戰的“前沿陣地”。二是創新的試驗田，由于其規模和經濟實力，超大城市的政策創新、技術創新和投融資模式創新具有巨大的規模和示范效應。三是要關注的重點，要研究超大城市如何通過智慧治理、巨型項目管理、多中心空間結構等策略，在巨大規模下實現系統性的可持續發展轉型。

2.中小城市。一是全球城市的主體，全球絕大多數城市人口居住在中小城市。它們的可持續發展是實現全球SDGs的關鍵所在。二是獨特優勢與挑戰，它們可能更具敏捷性，更貼近居民，但也面臨資源有限、能力建設不足等挑戰。三是要關注的重點，要關注中小城市的適用性技術、低成本解決方案、本土化發展模式。它們是如何利用自身規模小、社會資本高的特點，在循環經濟、本地食品系統、社區治理等方面取得成功的。

3.首都城市。一是政治與象征意義，首都城市是國家形象、發展水平和治理能力的窗口，其可持續發展表現具有國內和國際雙重示范效應。二是特殊的復合功能，它們同時承擔國家政治中心、國際交往窗口、大型居住社區等多重功能，規劃和管理更為復雜。三是要關注的重點，要評估首都如何在保障國家安全、國際功能的同時，實現綠色建筑、低碳交通、文化遺產保護與城市更新的平衡，為國家其他城市樹立標桿。

基于類型化評估的政策建議包括：一是，分類比較與同行學習，在“上海指數”框架下，為這三類城市設立同類型比較組。一個非洲的超大城市與一個亞洲或歐洲的超大城市可能更具可比性和學習價值。二是，構建“城市類型-解決方案”知識庫，將評估結果與最佳實踐案例相結合，形成針對不同城市類型的政策工具包。

2025年，中國政府與聯合國開發署簽訂了協議將在上海設立全球可持續發展中心，擴大世界城市日和上海獎的國際影響已經納入了中國國家戰略，上海正在成為世界可持續發展的窗口，從中認識到“上海指數”作為新的可持續發展政策推進器的戰略意義和作用。

總結而言，上海指數的研究強調三個“要”，就是要以“進步性”激勵行動，讓所有城市都能看到希望并付諸努力；要以“綜合性”指引方向，確保城市發展是平衡的、協同的、真正的可持續發展；要以“類型化”聚焦重點，確保指數的開發對不同意義的城市是相關且具有啟發性的。通過這樣的定位，“上海指數”將能真正服務于全球城市的政策制定者、實踐者和普通的市民，從而使上海在推進世界可持續發展方面做出更大更多有世界影響力的貢獻。

（本文作者諸大建系同濟大學特聘教授。）