長三角議事廳｜長三角從“群”到“圈”的演變路徑

近日，《建立健全都市圈同城化發展體制機制提升長三角城市群一體化發展水平行動方案》（以下簡稱《行動方案》）正式發布，將“都市圈同城化” 提升至前所未有的戰略高度。這一文件的出臺，標志著長三角一體化進程迎來一個關鍵轉折點：從“群域”的宏觀架構，深化至“圈層”的微觀深耕。這絕非簡單的概念更迭，而是國家城鎮化戰略思想的又一次深刻演進——從追求規模擴張的“面狀鋪開”，轉向注重功能整合與制度創新的“點狀突破”。都市圈，正在成為驅動長三角這一超大城市群能級躍升的核心行動單元與關鍵“試驗田”。

縱觀長三角城市群與都市圈的演變，從概念萌芽到深化實施，既反映了中國區域發展戰略的持續深化，也展現了治理思路的不斷調整。本文將梳理這一戰略演進脈絡，并分析都市圈在長三角一體化新階段所扮演的體制破局角色。

概念萌芽（1957-1982）：城市群概念的引入與本土化探索

1957年，法國地理學家戈特曼基于對大都市帶現象的深入研究，提出了具有開創意義的城市群理論，并在其論著中明確將以上海為核心的長江三角洲地區納入六大世界級城市群之列。這一理論成果的引入，為中國區域空間結構研究打開了全新視野。在此階段，大都市區、城市群、都市圈等概念體系尚未明晰，各類術語的界定相對模糊，相關研究主要停留在理論探討層面，尚未形成明確的政策內涵。隨著中國城鎮化進程的加速推進，這些概念在實踐中逐漸獲得本土化解讀，為后續區域發展戰略的形成奠定了理論基礎。

探索起步（1982-2005）：從經濟協作區到區域對話機制的形成

1982年，國務院正式成立“上海經濟區”，范圍包括上海、蘇州、無錫、常州、南通、杭州、嘉興、湖州、寧波、紹興等10個城市，成為長三角區域概念的早期雛形。這一舉措首次突破了行政區劃界限，探索構建跨省域的經濟協作區。這一階段的合作主要圍繞經濟協作展開，重點解決原材料調配、產業布局等具體問題。

1997年，“長三角城市經濟協調會”正式成立，并提出“長三角經濟圈”概念，成員城市擴大至15個，標志著長三角作為經濟區域的初步形成，且合作機制從臨時性協作向制度化協調轉變，通過“市長聯席會議”等形式建立了常態化對話機制，為后續一體化發展提供了重要的組織保障。這一時期的探索雖尚未形成系統戰略，但為后續城市群戰略的提出積累了寶貴經驗。

宏觀布局（2006-2014）：“城市群”主體形態的確立與“硬聯通”的基礎構建

2006年，“十一五”規劃綱要首次明確“把城市群作為推進城鎮化的主體形態”，為長三角一體化提供了頂層設計框架。2008年國務院發布《關于進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》，首次從國家層面以中央文件形式對長三角區域經濟發展指引戰略方向。2010年，國家發展改革委正式印發《長江三角洲地區區域規劃》，明確建立健全泛長江三角洲地區合作機制，促進生產要素跨地區自由流動。這一階段的戰略重心在于打破省際行政壁壘，在區域維度上構建功能互補的巨型經濟體。

“城市群”與“都市圈”的概念內涵在這一時期進一步明晰，前者強調多中心網絡化發展，后者則更注重核心城的輻射帶動作用。在實踐層面，合作多以重大跨區域基礎設施項目為主，如高速公路網、高速鐵路網的統籌建設，為后續深度融合打下物理基礎。然而，此時的一體化更多體現為政府主導的項目推動，市場與社會的微觀活力尚未被充分激活，城市間的協同關系仍顯松散，市場與市民在一體化中的獲得感有限。

思路轉向（2014-2018）：“都市圈”概念破繭與戰略聚焦

2014年，《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》首次引入了“都市圈”概念，成為國家城鎮化戰略思想的關鍵轉折。這一轉變既借鑒了國際成熟城市群普遍形成的“核心—圈層”發展規律，更源于對中國城鎮化進程的深刻認識——僅有宏觀的“城市群”框架難以解決核心城市的輻射帶動與周邊城市的協同發展問題。

2016年，國家發改委和住建部聯合印發了《長江三角洲城市群發展規劃》，進一步明確要以建設統一大市場為重點，著力推動市場體系統一開放、基礎設施共建共享、公共服務統籌協調、生態環境聯防共治，全力創建城市群一體化發展的“長三角模式”。

由此，一體化思路從“面狀協同”向“圈層輻射”轉變，開始強調培育以上海、南京、杭州、合肥等為核心的區域增長極，打造“一小時通勤圈”和“產業生態圈”等更為高效的要素配置格局。這意味著國家對長三角一體化的要求逐漸從搭建宏觀“舞臺”轉向精心編排以核心城市為“領舞”的協同演出，為后續的“精細化施工”指明了方向。

精細深耕（2018年以后）：都市圈作為戰略實施單元的多元探索

2018年，長三角區域一體化發展正式上升為國家戰略，都市圈從理論構想躍升為落實戰略的核心行動單元。2019年，國家發展改革委印發《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，明確提出要“梯次形成若干空間結構清晰、城市功能互補、要素流動有序、產業分工協調、交通往來順暢、公共服務均衡、環境和諧宜居的現代化都市圈”。

在中央政策指引下，長三角各省市積極推動都市圈建設的空間落實與戰略布局。《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》明確提出上海、南京、杭州、合肥、寧波、蘇錫常六大都市圈，并賦予其在特定領域先行先試的探索重任。同時，《江蘇省國土空間規劃（2021-2035年）》還提出要建設徐州都市圈；《浙江省國土空間規劃（2021-2035年）》進一步明確建設杭州、寧波、溫州、金義四大都市區。

在此背景下，各都市圈依據自身稟賦展開了多維度的先鋒探索：上海大都市圈致力于打造“全球城市區域”，其規劃范圍明顯超越了傳統通勤圈范圍，旨在構建更廣泛的功能性協同區域；南京都市圈作為首個國家層面批復的跨省都市圈，其探索的城際鐵路銜接、產業園區共建等模式，為破解蘇皖邊界行政壁壘提供了寶貴經驗；合肥都市圈依托綜合性國家科學中心，探索“科創+產業”的融合路徑，展現出后發城市通過差異化戰略融入長三角體系的成功實踐；寧波都市圈著力打造“港產城文”融合的灣區典范，構建“總部在甬、基地在外”的跨區域布局強化特色優勢；蘇錫常都市圈則聚焦于省內高度一體化區域的“強強聯合”，在生態環境共保聯治、公共服務標準化互認等方面樹立了高標準同城化標桿。這些探索共同構建起“國家指引—省級統籌—都市圈實施”的多層推進體系，使都市圈成為連接頂層設計與地方實踐的關鍵操作界面。

在“硬聯通”成效顯著而“軟對接”瓶頸凸顯的當下，長三角都市圈發展仍面臨制度壁壘甚于空間阻隔、競爭慣性大于合作動能、規劃統籌強于治理創新的深層挑戰。有鑒于此，此次《行動方案》精準聚焦“體制機制”破題，核心目標不在于規劃更多項目，而是通過建立健全都市圈同城化體制機制，優化要素市場化配置、公共服務共建共享等“軟基建”路徑，以“梯度推進”策略，讓人才、資本、技術在圈內自由流動，讓長三角切實感受到跨城工作生活如同同城一般便捷無憂。

以“圈層融合”塑造一體化新圖景?

從“群域”到“圈層”的戰略深化，是一場關乎中國城鎮化未來的深刻變革。都市圈是這場變革的前沿陣地，而《行動方案》的出臺，則為這場“陣地戰”提供了翔實的“作戰手冊”。

展望未來，長三角的全球競爭力已不再單純取決于上海等核心城市的“天花板”高度，而是更加取決于各都市圈通過系統性的制度創新，抬升整個區域“發展地板”的能力。唯有真正實現資本、人才、技術在都市圈內如水般自由流動，公共服務趨向均等共享，才能將長三角城市群從“物理疊加”的經濟巨人，鍛造成“化學融合”，兼具創新活力、宜居品質和共同繁榮的國家級都市圈群落與中國式現代化示范區。

（本文作者楊金龍系華略智庫長三角研究院研究經理，夏驥系華略智庫CEO、長三角研究院院長。）

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“長三角議事廳”專欄由教育部人文社會科學重點研究基地·華東師范大學中國現代城市研究中心、上海市社會科學創新基地長三角區域一體化研究中心和澎湃研究所共同發起。解讀長三角一體化最新政策，提供一線調研報告，呈現務實政策建議。