聯(lián)邦明察局·86｜當“關(guān)門”被徹底武器化，華盛頓已無人將之視作危機

2025年10月22日，美國聯(lián)邦政府“關(guān)門停擺”來到了第22天，從而正式超越了1995年12月16日到1996年1月6日“關(guān)門”21天的紀錄，躍居美國歷史上時間第二長的“停擺”危機。下一步，此次“關(guān)門”只需再延續(xù)14天，即到11月4日，就能“問鼎”最長紀錄了。真若如此，頗具戲劇性的一幕或者會發(fā)生：美國各大媒體的主編們或許都要對11月5日的頭條新聞作出抉擇：是紐約市選出首位印度裔市長，還是美國聯(lián)邦政府“停擺”再次創(chuàng)造了并不光彩的歷史。

自9月30日美國國會無法完成正式或臨時撥款立法導(dǎo)致政府“關(guān)門”以來，或許是因為特朗普的特殊性，似乎所有人都多少感覺到了不同以往的異常。的確，這次關(guān)門除了有望刷新歷史紀錄之外，或許的確展現(xiàn)出了某些特殊性。當然，特殊性不在于“關(guān)門”本身，而是當前美國政治生態(tài)存在著某種特別值得關(guān)注的特殊性。

2025年10月14日，美國華盛頓特區(qū)，美國政府停擺進入第14天，國會大廈前交通信號燈顯示為紅色。視覺中國 資料圖

誰的危機？

聯(lián)邦政府“關(guān)門”危機之所以會出現(xiàn)，很大程度上源自1974年《國會預(yù)算與扣留控制法》所設(shè)定的財政立法程序。該法案不但提升了立法機構(gòu)的作用，而且還設(shè)置了包括“先授權(quán)、后撥款”的“兩步走”程序以及開啟10月1日到次年9月30日的財年周期等具體程序。這些規(guī)則基本上在1976財年得到了完整的實施，隨后才出現(xiàn)了政府“關(guān)門”危機。

值得注意的是，雖然在財政程序或技術(shù)上看曾多次出現(xiàn)過聯(lián)邦財政缺口，但這些缺口最終釀成聯(lián)邦政府不得不選擇“關(guān)門”的次數(shù)并不太多。1976財年以來的50多年中，稱得上是“關(guān)門”的情況被認為有11次。其中70年代末期沒有、80年代四次、90年代三次、2010年代三次、2020年代就是目前這次。換言之，1976財年以來的“關(guān)門”基本集中在前二十年和最近二十年。1995年到1996年“關(guān)門”之后的十多年中，并無“關(guān)門”出現(xiàn)。

這中間10多年的所謂緩和，很大程度上是源自1995年12月16日到1996年1月6日政府“關(guān)門”的政治影響。其時，間隔四十年重回國會眾議院多數(shù)的共和黨人在金里奇的領(lǐng)導(dǎo)下，準備利用一些機會與民主黨白宮、與總統(tǒng)克林頓殊死一搏，于是將美國聯(lián)邦政府部分機構(gòu)拋入了長達21天的“關(guān)門”危機。作為當代美國政治極化崛起的陣痛，這場危機顯然是兩黨的“共業(yè)”，是兩黨不得不面對的共同危機。事發(fā)前后的主要民調(diào)顯示，兩黨都面對著一個相當規(guī)模民意的譴責，只是國會共和黨面對的譴責還是顯著多于總統(tǒng)所在的民主黨。同期，克林頓個人的滿意度也遭遇了新的一輪下滑。

無論如何，1996年總統(tǒng)大選的結(jié)果裁定了兩黨在“關(guān)門”危機中的得與失：克林頓得以連任，共和黨雖然維持了國會眾議院多數(shù)，但卻失去了將近10個席位，氣急敗壞之下才引出了很快上演的彈劾鬧劇。

1995年到1996年“關(guān)門”危機讓兩黨，特別是在國會掌控一定議程的非總統(tǒng)所在黨充分意識到，以“關(guān)門”來推進黨爭并不是什么好主意，不會給自己帶來什么明顯的好處。這也直接導(dǎo)致了在其后特別是21世紀的第一個十年再未出現(xiàn)過“關(guān)門”危機的客觀事實。

直到2013年10月1日，為了反對奧巴馬醫(yī)改，僅占據(jù)國會眾議院多數(shù)的共和黨人再次發(fā)難，釀成了16天的政府“關(guān)門”。此時的共和黨之所以直接將金里奇時代的教訓(xùn)拋之腦后，很大程度上是因為當時民主、共和兩黨的黨爭極化程度的持續(xù)加深、奧巴馬醫(yī)改對于兩黨選民的高動員效果，以及2013年非選舉年所留下的操作空間。到了2014年的中期選舉，共和黨不但得以在國會眾議院繼續(xù)擴大多數(shù)優(yōu)勢，還直接在國會參議院實現(xiàn)反轉(zhuǎn)。這就意味著，似乎以“關(guān)門”“促黨爭”的玩法也并非禁忌，這算是直接再次打開了魔盒，于是也才有了2018年1月“關(guān)門”3天、2018年12月22日到2019年1月25日“關(guān)門”35天的愈演愈烈之勢。

必須區(qū)別的是，無論是2018年年初“關(guān)門”還是2018年到2019年的“關(guān)門”，其背后的政黨生態(tài)基本都是一黨支持延續(xù)撥款和保持政府運轉(zhuǎn)，而另外一黨因為堅持自身政治立場而不同意通過撥款立法。換言之，是某一黨將“關(guān)門”操作為黨爭工具，給另一黨制造“危機”從而挑戰(zhàn)、施壓另一黨。這是一種在“關(guān)門”危機下“非對稱”的關(guān)系——一黨極限黨爭，但至少還有一方認為“關(guān)門”是自己的“危機”。

相比之下，如今正在進行時的“關(guān)門”背后的政黨生態(tài)卻面目全非：共和黨一面在白宮網(wǎng)站上掛出“民主黨制造的關(guān)門”的計時器、將矛頭指向?qū)κ郑幻娲髲埰旃牡赝七M原本就心心念的政府裁員；民主黨更是在2024年大選敗北以來沉寂11個月之后終于找到了可以展現(xiàn)自身有能力挑戰(zhàn)、平衡特朗普的“天賜良機”。即便在2025年10月1日以來進行了多次投票，除了關(guān)切某些群體利益的極少數(shù)民主黨人（如來自賓州、佐治亞州的國會參議員），民主黨總體上堅持要維持醫(yī)療項目撥款，否則堅決不通過任何撥款。對比而言，2025年“關(guān)門”之下，兩黨都在“黨爭”，都在向?qū)κ质海紝ⅰ瓣P(guān)門”認為是自己的機會、是對手的“危機”。進而，數(shù)十天的政府“關(guān)門”第一次不再被兩黨的任何一方認為是要承擔、要解決的“危機”，當然就更難得到實現(xiàn)任何妥協(xié)。

在“關(guān)門”被徹底“武器化”的同時，兩黨各自也有一些很值得玩味的細節(jié)變化。對民主黨而言，這是第二次嘗試在不占據(jù)總統(tǒng)職位、不占據(jù)國會兩院多數(shù)的情況下僅僅通過冗長發(fā)言程序（編注：即filibuster，在議會中通過冗長演說以合法抵抗議事程序）來阻礙撥款、導(dǎo)致“關(guān)門”的情況。第一次就是前述2018年1月20日到22日多個延續(xù)決議案之間的三天“關(guān)門”，而如今“關(guān)門”時長已刷新了歷史第二的紀錄。要知道，1976財年以來的這11次“關(guān)門”中，要么是“一致政府”期間總統(tǒng)反對國會的財政安排、要么就是“分立政府”期間自然而然的黨爭對抗。在完全不占據(jù)任何一個分支、完全不具備充分至少是多數(shù)授權(quán)的情況下，甚至在民調(diào)上更多面對壓力和責備的情況下，民主黨還要如此鋌而走險，頗有絕地反擊、以死相逼的架勢。

對共和黨而言，作為聯(lián)邦政府的主導(dǎo)者，卻完全不像以往至少還會擺出希望政府重啟的樣子的歷史情況，反而在“關(guān)門”期間一切如常，甚至還大張旗鼓地開始了針對白宮東翼的改造升級。甚至，想當年，由于2013年的“關(guān)門”危機，奧巴馬選擇派國務(wù)卿約翰·克里代為出席期間的國際峰會，而如今“關(guān)門”似乎對特朗普的外事安排毫無影響。是否可以說，共和黨的政府觀念也在變化，以往政府能否延續(xù)是大問題，就是政府本身才是大問題，而如今不能延續(xù)的政府反而是在解決共和黨的問題。

2025年10月6日，美國華盛頓，一名男子透過美國國家美術(shù)館的窗戶向內(nèi)張望。由于美國國會未能就上周的撥款協(xié)議達成一致，政府繼續(xù)停擺，該美術(shù)館已關(guān)閉。視覺中國 資料圖

節(jié)奏中斷

1974年通過的《國會預(yù)算與扣留控制法》在當時當然是有改革意義的，不但再平衡了行政權(quán)力和立法權(quán)力在財政決策中的地位，而且在國會內(nèi)部也再平衡了各類委員會的財政權(quán)力。事實上，美國聯(lián)邦政府的財政程序在不到250年的歷程中經(jīng)歷了多次節(jié)點式的改良。1801年加勒廷改革、1865年拆分籌款委員會并建立撥款委員會、1921年《預(yù)算與會計法》、1974年《國會預(yù)算與扣留控制法》……這些節(jié)點令人聽得出制度變遷與演進的節(jié)奏：似乎每50年、60年就會走完一個新舊制度更新的周期。這樣算來，或許2024年到2034年之間，正在等待著一次新的制度改革。

事實上，從目前美國國會官方網(wǎng)站上非常輕而易舉地就可以檢索到的數(shù)據(jù)顯示，至少1999財年到如今已然開始的2026財年，一共28個財年，沒有任何一個財年是在10月1日財年開始之前能夠全部完成所有國會撥款立法程序的。這些財年中沒有發(fā)生“關(guān)門”危機的情況是大多數(shù)，因為他們以臨時的、覆蓋幾周的延續(xù)決議案的方式取代了正式的全財年的撥款。最多的是2001財年使用了21個決議案，最少的也是至少兩個決議案。這就意味著，雖然這期間還是觸發(fā)了少數(shù)幾次“關(guān)門”危機，但一次又一次沒有辦法完成制度安排的時間表，就越來越明確地預(yù)示著1974年設(shè)定的制度和時間安排已經(jīng)不再適用于當前美國的政治現(xiàn)實了。這一事實也就又突出了最近十年正踩在制度改革節(jié)奏的周期性上。

不過，放眼細觀如今的華盛頓，哪里還有任何改革，哪怕是改良的氣氛和土壤呢？或者這位被認為對美國而言具有“扳道工”歷史地位的特朗普會實現(xiàn)這次新周期的改革？看著不像，也難以想象。

“聯(lián)邦明察局”是中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、美國研究中心副主任刁大明的專欄，對“聯(lián)邦”（United States，即美國）之事洞明察鑒之。