土地流轉中的農村集體經濟組織

土地流轉是優化土地要素配置、實現農業適度規模經營的必由之路，也是促進農村剩余勞動力轉移到城市和非農部門的重要舉措。根據農業農村部數據，2005—2023年間，我國土地流轉經歷10年的快速發展后已趨于穩定。2005—2007年，全國土地流轉率保持在約5%的較低水平。自2007年起，土地流轉明顯加快，從2007到2017年，土地流轉率從5.24%增至36.98%，10年提升了31.74個百分點。2017年后，土地流轉增長勢頭放緩，2018—2023年間土地流轉率圍繞35%上下波動。

大量研究從市場和政府兩個維度分析了土地流轉的形成機制，認為土地流轉是由非農就業機會增多、家庭人口結構變動、產權制度變遷和社會保障供給等因素驅動的。然而，在信息不充分的現實世界，市場失靈和政府失靈可能同時存在，甚至還會相互強化，引發土地流轉違約問題。一方面，農戶將土地轉出后，承租方因價格波動或自然災害等原因可能遭遇虧損，進而出現毀約甚至棄耕行為，出現市場失靈。另一方面，由于行政執法成本高企和監管能力偏弱，政府無法及時糾正土地流轉違約行為，出現政府失靈。以2022年為例，全國土地流轉糾紛數達到51249件，其中貴州省、四川省和江蘇省最多，分別達到6124、6094和5899件。

而農村集體經濟組織在發揮土地流轉中介作用、組織土地調整和置換、協調關聯交易方面具有天然的制度優勢，作為政府與市場之外的“第三支柱”推動提升土地流轉效率。2025年5月1日起施行的《中華人民共和國農村集體經濟組織法》將農村集體經濟組織明確界定為“以土地集體所有為基礎，依法代表成員集體行使所有權，實行家庭承包經營為基礎、統分結合雙層經營體制的區域性經濟組織，包括鄉鎮級農村集體經濟組織、村級農村集體經濟組織、組級農村集體經濟組織”。

調研發現，農村集體經濟組織在土地流轉中主要有以下三種作用方式：

一是純中介服務。農村集體經濟組織收集種糧大戶的土地需求信息和農民的土地供給信息，撮合兩者的交易，并收取一定的中介服務費。

二是反租倒包。農村集體經濟組織將農戶的土地反租回來，經過土地整理后再倒包給土地轉出方使用。這種方式中，農村集體經濟組織有兩種不同的盈利方式：一種是在給農戶的租金基礎上加一定的管理費，作為給土地轉出方的租金價格。例如，在福建，某村集體經濟組織以每畝600元的價格租賃農戶土地，在此基礎上每畝增加100元的管理費后，租給企業和種糧大戶。另一種是通過土地整理將田埂等整理成耕地，增加的耕地租金作為農村集體經濟組織利潤。例如，在山東，某村集體經濟組織通過土地整理實現耕地面積增加10%，增加的這些耕地的租金收入歸該村集體經濟組織所有。

三是土地入股。農村集體經濟組織成立土地股份經濟合作社，引導農戶將土地入股到合作社，由合作社統一管理所有入股的土地。例如，在內蒙古，某村集體經濟組織通過土地入股獲得4000余畝土地，并將這些土地用于三類用途：為養牛企業以保底價1800元/畝種植全株玉米3000余畝、高密度玉米種植240畝、集中流轉760畝。在收益分配上，該村集體經濟組織先給農民保底分紅，然后在提留公積金、公益金5%之后給農民二次分紅。

相比較而言，第一種方式應用得較少，第三種方式在近年來發展壯大新型農村集體經濟的背景下被不少地方所采用，而第二種方式較為普遍，但其中有不少情形需要引起政策警惕。《中華人民共和國農村土地承包法（2018修正）》規定，國家保護承包方依法、自愿、有償流轉土地經營權，保護土地經營權人的合法權益，任何組織和個人不得侵犯。然而，有的地方在沒有充分考慮農民意愿的情況下，以行政手段推動土地流轉，損害了農民的土地承包經營權。甚至有的地方干部提出，要在第二輪土地承包到期后把土地從農戶手里收回來，實施統一經營，顯然違背了“保持土地承包關系穩定并長久不變”的政策精神。

在一項最新的研究（余家林、賈琦，2025：《農村集體產權制度改革的土地流轉效應：基于CRRS2020和2022的研究》，《農村金融研究》第9期）中，研究者借助農村集體產權制度改革的外生沖擊，利用中國社會科學院農村發展研究所建立的中國鄉村振興綜合調查（CRRS）數據庫，考察了農村集體經濟組織在土地流轉中的作用，獲得了以下研究發現：

第一，農村集體產權制度改革顯著促進了土地流轉。平均而言，農村集體產權制度改革使農戶轉出土地的概率提升了7個百分點。同時，農村集體產權制度改革的土地流轉效應隨著時間推移而不斷增強。

第二，農村集體產權制度改革增加了土地轉出面積，提高了土地租金價格，但不影響土地租期時長。同時，農村集體產權制度改革規范了土地流轉行為，促使農戶簽訂書面協議并收取租金。

第三，農村集體產權制度改革增強了農村集體經濟組織的協調能力，促使其在土地流轉中更好地發揮了土地流轉信息提供等中介服務作用。

第四，農村集體產權制度改革重塑了土地流轉邏輯，增強了市場化配置機制，減少了對普通農戶的依賴，推動土地向新型農業經營主體流轉。

第五，該促進作用在非農就業和教育水平高的農戶、城市郊區和平原丘陵的村莊，以及村支書有經商經歷和較長任期的村莊更強。

上述研究結論，對鞏固提升農村集體產權制度改革成果和推動土地有序流轉提供了重要的政策啟示。

第一，深化農村集體產權制度改革，強化農村集體經濟組織在土地流轉中的統籌功能。因地制宜探索農村集體經濟的實現形式和運行機制，鼓勵農村集體經濟組織做好土地流轉的管理服務，對接好土地流轉的需求方，推動土地適度規模經營。同時，要明確土地流轉要建立在農民自愿的基礎上，充分保障農戶的土地承包經營權，嚴禁以行政手段推動土地流轉。

第二，健全土地流轉服務與監管機制，提升土地流轉的規范化與市場化水平。依托縣級農村產權交易平臺，實現土地供需信息集中發布、統一登記和動態管理。完善合同備案制度，推廣書面合同和標準文本，提高法律服務在流轉過程中的可及性。壓實基層政府和村集體監管責任，建立流轉糾紛調解機制和履約風險防控機制，切實保障各方合法權益。

第三，因地制宜推動分類改革，增強政策在不同群體和地區的適配性。對非農就業群體，強化土地流轉后的收益保障機制，完善合同履約與糾紛調處體系，精準對接其流轉意愿與安全關切。對近郊地區，引導土地流轉服務于城鄉融合發展，統籌推進產業、人口與資源配置。對平原丘陵區，加快推進農田整治、道路水利、農機作業等基礎設施建設，夯實規模經營基礎。

（作者余家林為中國社會科學院農村發展研究所助理研究員，中國人民大學經濟學博士，兼任中國國外農業經濟研究會理事會理事、監事會監事，主要從事發展經濟學、公共經濟學研究，研究關注土地制度變遷、新型農村集體經濟、地方政府債務等，參與撰寫《農村綠皮書》《中國農村發展報告》等著作4部）