清代中樞制度體系中的言路

孫明

2025-11-05 14:35

嘉道時期對“壅蔽”問題的反思和批評，是由洪亮吉拉開序幕的。他批評當代“言路似通而未通”，并羅列皇帝身邊依舊小人充斥、俳優熒惑之朝局氣象。對于洪亮吉這轟動一時并影響深遠的政治進言事件，以往的研究注意到他因身為無“言責”的翰林而終被赦免，屬于“非常先例”，從而感慨清朝鉗制士大夫、閉塞言路，卻未注意到洪亮吉之所以高標“言路似通而未通”，可能別有特定的言路制度發展史情境。

事實上，到嘉慶朝之前，清代的言路制度始終處于形塑過程中，并無可供奸臣破壞之定式可言。

在清朝，圍繞“言路”這個關鍵詞組建的皇帝的信息渠道，概言之，是由文書、言官、會議、召見四個方面構成的制度體系。“文書”包括題本和奏折，康熙后，奏折逐漸發展成型并成為皇帝獨攬的、主要的信息載體。言官在雍正后“科道合一”，即六科給事中、十五道監察御史均隸都察院。“會議”可以理解為包括逐漸衰落的常朝，以及內閣、軍機處等與君主舉行的會議?！罢僖姟彪y以做嚴格的定義，主要是皇帝日常召見重要官員，以及官員任職前后、皇帝巡幸過程中的接見談話，“直陳闕失”。張佩綸認為，“多接臣下”是“祖宗以來法”，從而具有制度意義。上述言路制度體系在雍正朝基本形成，主要的、日常的載體是奏折。在清朝，進言權基本對應于專折奏事之權。

雍正帝

奏折為科道進言之利器，雍正元年（1723），允許科道官“每日一人上一密折，輪流具奏；或二三人同日各奏一折，一折只言一事”。但雍正四年（1726）卻發布了停止科道密折的上諭：

令滿漢文武諸臣及科道等官皆用密折奏事，蓋欲明目達聰、盡去壅蔽，以收實效也。乃科道等官所密陳者，未見有裨益政治之事，而科臣崔致遠等挾私妄奏，不遵國憲，朕是以停止科道之密折，令其專用本章，而猶恐其惡習尚存、頹風不改，是以諄諄訓誡，往復周詳。

到雍正七年（1729），發現即使禁止科道使用奏折，改為露章進奏，亦不可避免上述問題。雍正帝再次申明此前允許科道密折之由：

國家事務殷繁、人情弊端種種，諸臣有陳奏之心，或有不便顯言之處，故令密封進呈，所以免其瞻顧，去其嫌疑，俾得各抒所見，盡言無隱，庶國計民生均有攸賴。又如國家任事出力、勤慎素著之大臣，所辦公務既多，豈能保其無所錯誤，若因此而被指摘，殊非情理。其他偶罹過愆，或其子弟家人生事，失于覺察，一經彈劾，若朕不加處分，則近于護庇，若加以處分，則彼之宣力甚多，而不能恕其一眚，朕心實為不忍，不若言事者密陳朕前，待朕為之斟酌輕重、訓誨區處，亦兩全之道，凡此皆須出于至公至當，方有裨益于風俗人心，非使不肖言官藉密奏以自便其私也。

以及事與愿違，遂取締言官密奏權之因：

乃營私植黨之徒竟欲以此逞其奸黠，如崔致遠等不肯為都察院堂官管轄，遂邀約同官密行告訐，狂妄恣肆，詆毀大臣，思欲撓亂國政，此風斷不可長，朕是以降旨停止科道官之密奏，止令各用露章，蓋以其在大廷廣眾之間，自不敢挾私心而昧公道也。

不承想，露章亦不可憑其公器之機制而遏制私心生出的私言：

乃復有結黨營私之謝濟世阿附李紱、蔡珽等，參劾田文鏡貪贓納賄，公然紊亂黑白、顛倒是非，又如汪浩之請改選法，輒欲輕變舊章，錢廷獻之條奏本省命案等件，擅作威福于鄉里。其余則摭拾陳言，茍且塞責，又或相率而為依違緘默之計。

這道責深言切的諭旨卻提不出解決之道，只能痛徹而無奈地感慨“向來科道官密奏之弊如此，近來露章之習又如此”，除了再行訓飭，望科道官洗滌故習、盡責諫議外，雍正帝也沒有更好的辦法。

到乾隆朝，科道密奏與露章參奏并行。如乾隆二年（1737），御史謝濟世便曾露章參奏九卿、刑部秋審不公。乾隆三年（1738），敕將科道條陳交九卿會議，也是公之于眾而非秘密之言。同時，乾隆帝警示科道不可將密奏之內容漏泄于外。但乾隆二十年（1755）后，皇帝卻多次通過表達對即位之初重視、開放言路的悔意來斥責言路，這也是給人留下乾隆中后期政治壅蔽印象的原因。如乾隆二十一年（1756）上諭：“即如朕初年，何嘗不鼓舞言路，然所陳奏不過摭拾浮言、空談塞責，而因以為奸取利者實復不少。數年以來略示懲創，則又鉗口不言?！鼻《辏?758）上諭重申康熙帝“言路不可不開，亦不可太雜，明朝國事全為言官所壞”之言。如從政治批評切換到制度演進之客觀角度，像“不可不開，亦不可太雜”這樣的居中調適，視之為言路在制度定型前的不穩定、搖擺反復的發展，亦未嘗不可。

在這樣的制度史情境中，方可理解嘉慶帝親政后立即下詔求言，強調“凡九卿科道，有奏事之責者，于用人行政一切事宜，皆得封章密奏，俾民隱得以上聞，庶事不致失理”的政治意義和制度意義。從后見之明來看，自此，科道官進入專折奏事體系，方告底定。而即令政治變動，亦只可如光緒甲申年（1884）“書生點戎”之人事變動，而難再有言路制度上的收束。但在當時，嘉慶帝之詔書，難說不過是乾隆初年積極求言之翻版，數年之后以君主獨斷之威凌駕于言路之上的故事也未必不會重演。嘉慶帝同時下詔命各省道員亦可具折奏事，“廣咨詢之路，原以除壅蔽之端”。道員亦可言事，固難實行，如此寬大的政策只能說明這一番更張很可能是一時的，制度仍在演進和未定型之中。這才是“言路似通而未通”最大的潛臺詞。

諭旨中對“奏事之責”的強調，反映了奏折制度對進言權的限制，此“責”是責任和義務，也是權力。約束“言責”的言路制度，便表現為強調大臣非有言責者不得使用奏折。由此可見，發展中的言路體制，是與文書制度緊密聯系的。言官的進奏權問題，直至嘉慶帝親政，方最終成為定制。這就帶來三個問題：一是進言奏折進入文書流轉、議事體系后，效力如何？二是“言責”的規范性如何？“言責”之外的官員是否可以進言？三是給事中封駁，為破除壅蔽的重要制度傳統之一，在奏折制度下，此權力如何行使？這些問題都不是后見之明，而是嘉道時期分別由洪亮吉和龔自珍提出的。

嘉慶帝

嘉慶帝發布前揭求言上諭，讓時人有“言路已通”之感，卻引出洪亮吉“言路似通而未通”的批評。洪亮吉此言的大背景和潛臺詞是前述的言路制度，直接原因則是進言后的中樞機制?？频雷嗾郯l交部議之后，習慣通行駁議，陷入膠著：“即十件之中，幸有一二可行者，發部議矣，而部臣與建言諸臣，又皆各存意見，無有不議駁，并無有不通駁，則又豈國家詢及芻蕘、詢及瞽史之初意乎？”如留中不發，又不符合制度和實際：“然或因其所言瑣碎，或輕重失倫，或虛實不審，而一概留中，則又不可。”于是，進諫往往被此文書處理程序消弭于無形。其時的會議，已是“遇有會議事件，率皆無所建白，隨同復奏，而且退有后言”，“每有會議時，不發一語，隨同畫諾，事后又以此議系他人主見，設或上干指駁，亦全不任咎”。“無有不通駁”和“隨同畫諾”是一體之兩面，洪亮吉和嘉慶帝看到的是同一種會議風氣，更是同一種會議機制。

對于此種問題，洪亮吉建議從文書制度入手改良，降低奏折、上諭制度的程序化程度，將君主的意見以迅捷的方式傳遞給大臣：“其法莫如隨閱隨發，或面諭廷臣，或特頒諭旨，皆隨其事之可行不可行，而明白曉示之?！蓖瑫r，鼓勵為公直言，對挾私彈劾者則公布之，以示懲誡：“若其不知國體，不識政要，冒昧立言，并或敢攻發人之陰私，則亦不妨使眾共知之，以著其非而懲其后。蓋諸臣既敢挾私而不為國，則更可無煩君上之回護矣。”將挾私之密奏“使眾共知之”，也是為了提升彈劾實效而進一步打開改革奏議制度的缺口。嘉慶帝則對改進會議發出“若意見不合，即單銜具奏，其會銜折內無庸列名”的上諭。這些改良建議和政策，都讓我們聯想到雍正朝以來關于進諫、彈劾等進言是否應當秘密上行、秘密討論的反復試驗。

對于突破制度障礙的原動力，洪亮吉是寄托于嘉慶帝的，從中亦可見其對進言制度化程度的理解。他認為，皇帝要勤政，就得發力打破奏折制度中漫長甚至互相掣肘的信息溝通和決策程序。文書本來就是供君臣討論要事的，不必拘于形式和程序。乾隆初年，皇帝以“朱筆細書，折成方寸”之方式咨詢賢臣，大臣則“隨時隨事奏片，質語直陳”，“日約十余次”“上下無隱情”，極具效率，但也都是非制度化的信息溝通手段。他還由召見入手，形象地闡述了自己的“集思廣益之法”：

請自今凡召見大小臣工，必詢問人材，詢問利弊。如所言可采，則存檔冊以記之。倘所保非人，所言失實，則治其失言之罪。然寄耳目于左右近習，不可也；詢人之功過于其黨類，亦不可也。

這也有助于今人理解，關于君主咨詢、大臣進言，時人究竟是在何等意義的制度層面來思考的。在他們心中，專折奏事之權固然不可違忤，但皇帝博采信息、沖破壅蔽卻是不應拘于制度的形式與程序的。堯舜“詢四岳，詢群牧”這樣的召見亦未始不是制度，而應與奏折同為言路制度的組成部分。

洪亮吉是翰林院編修，屬“詞臣”，不是言官，“本無言責”。他的投書之舉和一番自述也有自己欲進言而無權責的處境在其中，亦是“言路似通而未通”之一來源。但其投書行為本身挑戰了清朝的言路制度。嘉慶帝上諭表面上不顧“編修、檢討既非兼講官者，不得言”的言責限制之事實，顧左右而指其本可開辟“代奏”等其他渠道，不過是行文中的鋪墊手法，真實目的在于痛批其“私書”“投札”之舉，沖擊、淆亂了言路制度：

洪亮吉身系編修，且曾在尚書房行走，若有條奏事件，原可自具封章，直達朕前，或交掌院及伊素識之大臣代奏，亦無不可。乃洪亮吉輒作私書，呈遞成親王處，并稱有分致朱珪、劉權之之書，因命一并呈閱?！褚詿o稽之言，向各處投札，是誠何心？設成親王等不將各札進呈，轉似實有其事，代為隱諱矣。

洪亮吉像

并先將“既經拆閱，自應即時進呈，乃經奉旨查詢，始行交出”洪亮吉之信的朱珪、劉權之議處，復除成親王呈進的原信留備覽外，將呈遞朱珪、劉權之的信發還，“聽其或留或毀可也”，以示自己對這種進言方式的不認可。嘉慶帝上諭中曾批斥無言責者“自具封章于軍機處及部院大臣前投遞”，居心均系“望恩幸澤”，“視為干進之階”，同時肯定無言責而緘默者“深知國家體制，不敢越職言事，實屬分所宜然”，國家求言“必定以官階，予以限制。有言責者而不言，謂之曠職；無言責者而妄言，即屬越分”，這便表明了君王心跡之實。洪亮吉強調進言無權責，嘉慶帝強調進言有辦法，一無一有之間的實質問題，便是對言責的“破”與“護”的矛盾。光緒時，黃體芳更加詳盡地闡述了言責限制下“代遞”制度有名無實的現狀，或有助于理解洪亮吉何以必采取戲劇性的“私書”之舉：

比者屢詔開言路矣，然無言責者止許代奏，則先經堂官閱定，或吹索其字句，或挑剔其款式，輾轉多日，始得上達，未蒙宸覽，先已傳播，其中若有指摘時政、干涉廷臣者，早已預為之備。一經旁人勸阻，或竟罷而不遞，或雖遞而無益，所代遞者不過膚泛細碎、迎合挾私之語而已，直言讜論不得聞也。

而更深層次的問題，則是科道官之無權。雖然嘉慶帝說：“國家設立臺諫，任以言責，期于明目達聰，職至要也?！钡拦獾垡喾Q：“科道為朝廷耳目之官，責任至重?！钡@并非實際情況。龔自珍就指出，科道已成“閑曹”：“自閣臣為閑曹冗員，而并科臣亦成閑曹冗員，果依現在情形，何不以六科移駐隆宗門外，專領軍機處上諭，而主其封駁乎？”

六科成為閑曹，是與中樞從內閣轉移到軍機處、重要信息文書從題本轉移到奏折、內閣與題本漸失參與機要之職能相伴隨的：

軍機處為內閣之分支，內閣非軍機處之附庸也。雍正辛亥前，大學士即軍機大臣也，中書即章京也。壬子后，軍機為諭之政府，內閣為旨之政府，軍機為奏之政府，內閣為題之政府，似乎輕重攸分。然寰中上諭，有不曰內閣承發奉行者乎？寰中奏牘，有不曰內閣抄出者乎？六科領事，赴軍機處乎？赴內閣乎？昔雍正朝以軍務宜密，故用專折奏，后非軍事亦折奏，后常事亦折奏，后細事亦折奏。今日奏多于題，諭多于旨，亦有奏訖在案，補具一題者，絕非雍正朝故事。故事何足拘泥？但天下事，有牽一發而全身為之動者，不得不引申觸類及之也。國朝仍明制，設六科，其廨在午門外，主領旨，主封駁，惟其為上諭也，諫臣或以為不可行而封駁之，諫臣之所以重。今內閣擬旨所答，皆題本也，所循字句，皆常式也，旨極長，無過三十字，誠無可封駁者。

龔氏此論，實發言路制度之大問題所在，點出了言路不振之中樞制度格局背景。如其所言，縱使皇帝重視言官、鼓勵進諫，六科給事中也已因屬于內閣文書體系而在大局中失勢，淪為“誠無可封駁”的地步。

此言亦可視為對乾隆初年著名的諫官—給事中曹一士上奏恢復六科舊制的呼應。曹一士呼吁給事中與御史分設，提高諫官地位，保障進諫的精力，與龔自珍所論有異曲同工之妙。

曹氏先從沿革說起，揭給事中作為“省”官與御史作為“臺”官，本為淵源、序列、功能乃至衙署地理位置均不相同的兩個部門。其至為關鍵的區別是內外不同、監察對象不同，地位自然不等：“六科獨主封駁，以補闕拾遺，雖與御史同為言官，而御史職在監察百司，故居于外，六科職在宣行制敕，故居于內，所以重王言、尊國體，內外秩然不可易也?！绷瞥蔀榭朔毡蔚闹饕獙Ｂ毩α浚瑖@君主需要了解的種種真實情況，包括“天下民生休戚、吏治臧否，皆得之于退食之余廣咨博訪，以便入告，而裨廟堂耳目之所未及”。在制度上，對維護其專責和暢通行使此言責的渠道有明確規定：“《會典》開載該科所奉旨意有灼見未便之處，許封還執奏；部院督撫本章有情理未洽者，俱得駁正題參。至于朝政得失、百官賢佞，或特疏，或公本奏聞，是立制之初，惟在慎重命令，別白是非，專責以言，不任他事，俾得從容謀議以殫其心，朝夕論思以盡其職?！边@是“我國家立制本意，參酌歷代而無弊者也”。

但自雍正帝將六科并入都察院之后，便與御史職能混作一體，精力分散，不能專注于王言、國體這樣的大事：

以六科內升外轉一事，奉旨著都察院管，乃一時權宜之法，然自此以后，臺臣循照臺例，一切城、倉、漕、鹽等差，與御史一體開列，于是六科各員奔走內外，朝夕不遑，或遞相署理，至有本科只留一人者，本章到科匆匆過目即以付部，不及詳細審讀，又其甚不得已，則閭閻雀鼠之牘雜進于內朝，簿書期會之吏接跡于禁御，判署紛紜，輕重倒置，非所以欽崇綸綍、整肅綱常也。

清初沿明制，“六科自為一署”，獨立而專責。康熙三年（1664），“六科止留滿、漢各一人”，規?？s小。雍正初，“以六科內升外轉，始隸都察院。凡城、倉、漕、鹽與御史并差，自是臺省合而為一”（《清史稿·職官志二》）。六科從此前具有一定內廷色彩的機構轉成都察院的下設機構，因科道合一，而與御史職能混淆，失去專責封駁之精力，這是曹氏所見科臣失權的具體職官制度根源。

為使六科還歸其本來意義，曹一士建議臺省分列，名實一致，給事中“專責以言”，并從文書流轉上增重科臣之權，與龔自珍所言更相契合：

《會典》開載，凡內閣交出密本，由各該科掛號，即將原封送各該部取，職名附簿備查。是從前密本未有從內閣徑下者，即前代中書門下兩省更互校驗之意也。今臣到任以來，見所發各科本章，只有紅本，而密本并未一見。至皇上諭旨徑由內閣發部者，臣等遲至浹旬始得從邸鈔一讀，如此則雖欲有所論列，或已無及于事，似非設立科臣之初恉也。嗣后請聽臣等派出本科筆帖式二員，每日輪班赴閣恭鈔諭旨，并所發各臣條奏密本，既省掛號轉發之煩，臣等亦可不待邸鈔即得預聞旨意，備見奏章，庶幾隨時論列，以仰贊高深于萬一。

曹氏所言，雖不能如龔自珍般洞見奏折與軍機處關聯互動之中樞制度大格局，改革建議即便實行亦屬無益，但可謂深諳掌故，切中制度弊病內里，發龔氏之先聲。

繼續上溯到順治十七年（1660），“密本”初起，御史季振宜即“請復封駁舊制”，“以收直言之實效”，更是頗有遠見者。他由密本興而想到封駁廢：“上傳密本，近來有不由科臣而竟發各部者。夫六部六科之設，相為表里，原有深意。科臣既任耳目之官，欲以不見不聞責其揣摩于冥漠之途，抑亦難矣。”季氏認為這樣就毀掉了設置封駁制度的本意，不利于君臣之間及官僚群體內部不同意見的交流，從而導致政治體系的積弊：“況上傳密本每經一年半載而后知之，及知之矣，復以為上傳密本，拘忌展轉，遲之又久，補救雖工，行如流水，嗟何及矣！臣子挾奸懷詐，徇情市恩，往往在閑暇從容之時。若夫封駁，胸中原無成見，朝發科抄，夕上封事，鉆營固有所不逮，變態亦何能猝成。是封駁之制復而皇上永無過舉，各部盡洗前非矣?！?/p>

在季、曹、龔等人的先后討論中，可以看到他們對中樞權力體制與文書行政機制的變革中，六科失去實際作用的結構性位置的不滿。六科雖再未專設，但曹、龔二人在中樞體制大變革中重談這個問題，仍有其時代意義，亦是制度理路的內在認識。季、曹、龔先后傳承的主張，表征了從入關后到嘉道時期，中樞制度一步步定型的過程中，士大夫隨之而來的觀察、思考與應對。制度尚未定型時，持續的反思與呼吁，反映了制度規復與廢止的角力。言說印證著制度史發展，標識著那個時代的制度發展階段。顧炎武曾論給事中掌封駁之重要，或為上述制度主張的思想淵源。

奏折本是清朝皇帝為壟斷信息而設計的文書制度，其秘密性和專屬性是皇帝沖破壅蔽，獲取重要、真實信息的保證。但奏折和與其緊密關聯的軍機處運轉起來之后，卻沖擊了中樞行政體系中的言路制度傳統架構。身處奏折、軍機處、言路制度塑型的進程中，洪亮吉、龔自珍看到了正在消逝的制度傳統，乾隆晚期的政治問題則放大了制度問題，更引他們思考和批評問題的所在。