掀開“公攤”的面紗（下）：住房面積虛胖需漸進式改革

【編者按】

住房“公攤”直接影響到房價中“水分”的多寡，進而影響居民購房的獲得感。2021年下半年以來，房地產市場供求關系發生重大變化，買方和賣方的力量對比發生反轉，唯有推動本質上更加有利于買方的變革，才有可能助推市場“止跌回穩”。辯證地看，“止跌回穩”階段也是改革的好時機，在此時掀開“公攤”的面紗，以實用面積計價，也更容易凝聚改革共識。計價規則的改變，將擠出“公攤”中的水分，特別是開發商利用信息不對稱“注入的水分”，使得單價更實，有助于改善消費者預期，快速緩解市場觀望情緒。住房“公攤”是供不應求的“房荒”階段的產物，隨著“房荒”成為歷史，“公攤”也將大概率成為歷史。

本系列分上下兩篇，上篇從歷史視角切入，從香港住房“公攤”的興衰中透視“公攤”的面紗；下篇分析“公攤”引入內地后住房面積虛胖的2.0版本，并著重比較其與香港1.0版本的異同，指出“止跌回穩”階段是推進“公攤”改革的好時機，分析改革對購房人、開發商和政府的潛在收益；在此基礎上提出漸進式推動住房“公攤”改革的建議。

以下為正文

雖然20世紀80年代，“公攤”在香港就已經引發諸多不滿，廢除“公攤”的呼聲便已日益高漲。但90年代，內地推行“以售為主”住房市場化改革時，“公攤”還是被引入內地，并在三種計價方式中勝出，成為開發商偏好的計價方式。這是因為“公攤”中的信息不對稱天然有利于具有信息優勢的賣方。在房價總體持續上漲的房地產超級周期中，賣方市場格局助推“公攤”獲得大發展，但也在大發展中膨脹與走樣。

一、“公攤”的引入服務于“以售為主”的住房市場化改革

20世紀90年代住房市場化改革之前，中國內地城市住房的典型畫像是低租金的“筒子樓”。作為與城鎮職工低工資配套的福利房，它借鑒蘇聯赫魯曉夫時期公有住房樣式，戶內沒有廚衛等設施，每層居民在走廊共用廚衛。 “筒子樓”由單位統一管理，因此并沒有“攤”的需要。1994年，國務院下發《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，即著名的43號文，提出“以售為主”的住房總體改革思路，拉開了住房市場化改革大幕。包括“公攤”和商品房預售制度等香港商品房制度被引入內地，服務于“以售為主”的住房市場化改革。

內地住房“公攤”，直觀地理解，是指套內面積之外的公用建筑面積。根據1995年原建設部發布的《商品房銷售面積計算及公用建筑面積分攤規則（試行）》（以下簡稱《規則》）的相關規定，公用建筑面積具體包括電梯井、樓梯間等功能上為整棟建筑服務的公共用房和管理用房等。在預售制下，“公攤”面積首先由設計單位在圖紙階段進行初步測算，隨后由主管部門對“公攤”面積的合理性進行評估，房屋竣工后由專門的房屋測繪機構對實際“公攤”面積進行測繪。一般將整棟建筑物的公用建筑面積除以整棟建筑物的各套住宅套內建筑面積之和,得到公用建筑面積分攤系數。各套(單元)的套內建筑面積乘以上述分攤系數，得到購房者應合理分攤的公用建筑面積，不同類型的建筑“公攤”系數會有所區別（表1）。當用包含“公攤”的建筑面積計價時，“公攤”作為“由外而內”的計價規則的本質就開始顯露。

表1  不同類型建筑的公攤系數

資料來源：張雪玉主編.房地產經濟學[M].沈陽：東北財經大學出版社, 2016.08.第99頁。

二、“由外而內”的“公攤”計價方式在三種計價規則中勝出

需要強調的是，“公攤”起初只是作為三種計價方式之一。2001年原建設部頒發《商品房銷售管理辦法》，明確了商品房銷售可按照套（單元）、套內面積、建筑面積三種方式計價。不同的計價方式內生不同的激勵。按整套（單元）計價不涉及面積測算爭議，交易成本最低，但不利于購房者橫向比較。按套內建筑面積計價，交易對價與實際使用空間緊密掛鉤，市場透明度高，交易成本低，也利于不同房子橫向比較。但按建筑面積計價，將“公攤”面積計入交易價格的過程中開發商還可充分利用信息優勢，進行“多攤”“偷攤”，從而獲取額外收益。購房者個人核實開發商宣稱的“公攤”面臨不菲的交易成本，往往得不償失而作罷。

在房價畸高的情況下，“公攤”面積的微小增加都能帶來不菲的額外利潤。例如，某在售樓盤共有1 000套房，每平米單價40 000元，平均每套“悄悄地”增加0.5m2的“公攤”面積，那么整個樓盤就可多賺2 000萬元。在這樣的扭曲激勵下，不少開發商往往選擇與測繪單位合謀，悄然增加“公攤”面積，使得套內建筑面積縮水。偷攤、多攤的限度通常是3%。因為按照《商品房買賣合同解釋》第14條的規定，購房面積誤差在3%以內（含3%），按照合同約定的價格據實結算，買受人請求解除合同的，不予支持。

可見，在賣方市場格局下，“由外而內”的“公攤”計價方式，明顯更有利于開發商，在三種計價方式選項中勝出（表2）。除重慶等少數城市外，大部分地區都選擇以建筑面積計價。

表2  三種住房計價方式的比較

資料來源：筆者根據公開信息整理。

包含“公攤”的單價顯得更低，感覺性價比更高。在這一點上，內地與香港無異，本質都是價格幻覺在作怪。購房者潛意識里會傾向于將建筑面積等同于實際可使用面積，100平方米（含“公攤”）的房子聽起來比70平方米（不含“公攤”）的房子更具吸引力。在住房總體短缺時代，這樣的計價方式，也因房子“聽起來”更大而讓廣大第一次擁有自己住房的購房者覺得“更有面子”，獲得“心理賬戶”的充盈。

三、住房面積虛胖的2.0版本

無論是內地還是香港，“公攤”中的信息不對稱特征都是一樣的，差別在于信息不對稱的程度以及由此產生的交易成本大小。總體來看，內地住房面積虛胖的2.0版本的交易成本要高于香港的1.0版本。

（一）“公攤”部分產權被置于“公共領域”，產生的收益未落入業主口袋

產權是一束權利(a bundle of rights)，具體包括資產使用的剩余決定權、資產所得收入的支配權和資產的轉移權。在“公攤”的相關產權安排上，內地《民法典》和香港20世紀80年代通過的《建筑物管理條例》都明確規定建筑物公共部分歸業主集體所有。實踐中，產權的測度、執行、監督都存在交易成本，交易成本高于產權界定的收益時，“公攤”部分的產權將被置于“公共領域（public domain）”，這是內地和香港的共性問題。有所不同的是，香港的“公攤”（公契）治理機制相對完善，在業主共有產權的維護方面交易成本低一些。香港的業主集體可申請注冊為“業主立案法團”，具有法人資格，具有法律訴訟權，不僅可開設賬戶、簽約維權，還能代表業主進行公共部分經營與收益管理。中國《物權法》明確規定“公攤”面積產生的利潤歸業主所有，內地也設立了業主委員會，但由于其非法人地位、缺乏財權與合同能力，且組織成立依賴街道和居委會主導，加上“公攤”部分并未詳細列明對應的區域，進行核實的交易成本偏高，業主“集體行動困難”無法有效行使或主張其應得收益，多數情況下開發商或物業公司擅自占有和支配了被置于“公共領域”的“公攤”面積產生的收益，如廣告收入、車位二次售賣收入等。這種“集體行動困難癥”在超大型社區中尤為明顯，爭取來的收益是集體的，付出的成本是個體的，業主個體缺乏“選擇性激勵”，公共收益往往落入物業公司而非業主的口袋。以上海“中遠兩灣城”為例，作為一個擁有超過1.2萬戶、5萬人口的超大社區，其治理天然面臨著高昂的組織協調成本和廣泛的集體行動障礙。2019年12月，新一屆業委會誕生；次年10月，第一次業主大會最終表決通過，公開招標聘用新物業，同時對歷年公共收益、物業費按實結算部分和維修資金使用做全面審計，因物業公司不配合審計，業委會將其告上法庭。2023年1月31日，法院一審判決，中遠物業向兩灣城返還4 000萬元公共收益和結余。但根據最新新聞報道，業主們尚未收到返還金，官司還在繼續。

（二）重復“公攤”與重復收費

在香港“公攤”的1.0版本中，面積雖然“發水”，但對“公攤”部分的產權安排特別是收益歸屬相對清晰，即通過“公契”制度將“公攤”部分以面積比例方式明確下來，開發商需在立項時就將專有與共有部分界定清晰，細致劃定建筑物的產權歸屬、空間用途、使用規則及收益歸屬，并報備注冊。業主對自己享有的公共設施產權有相對清晰的認識，公共空間的處置必須遵循合同條款，開發商無權對公共設施進行二次銷售，更改用途則必須經過全體業主同意。再配合以業主立案法團的組織能力以及司法體系的高效救濟，降低了業主的維權成本，極大地壓縮了開發商重復套利的可能性。在內地的2.0版本中，“公攤”信息長期處于非強制披露狀態，更高的信息不對稱程度帶來更大的交易成本，導致出現重復“公攤”和重復收費問題。開發商將已納入“公攤”并由業主“付過款”的區域，如消防應急場所等，再次改造為車位進行售賣，從同一區域獲取兩次經濟收益。沒買停車位的業主沒有任何明確的受益反而遭受停車位帶來的各種不利影響（圖1）。

圖1  內地“公攤”2.0版本與香港“公攤”1.0版本的比較。資料來源：作者自繪。

四、房地產市場止跌回穩階段是掀開“公攤”面紗的好時機

在住房總體短缺的“賣方市場”階段，“公攤”并不是主要矛盾所在。當供求關系發生重大變化后，逐步進入“買方市場”，供求雙方的力量對比發生了微妙而深刻的變化，信息不對稱下的“公攤”注水與膨脹，日益影響居民的購房獲得感。

近年來，因“公攤”合同面積與實際測量面積之間的差異而造成的經濟糾紛時有發生，主要都是購房款、租金、物業管理等費用糾紛，糾紛數量總體和房地產市場走勢正相關。根據中國裁判文書網，在案件理由中提到“公攤”的文書共94 154 篇，2019年高達13 467篇（圖2），而此時正值這一輪房地產超級周期的尾聲。

圖2  案件理由中提到“公攤”的文書數量。數據來源：中國裁判文書網。

我們認為，對“公攤”改革而言，好時機至關重要。房地產市場磨底階段，不啻為“公攤”改革的一個合意時間窗口，更容易凝聚共識。改革“公攤”制度，按實用面積計價，可以提升名義房價，進而改善消費者的價格認知和預期。雖然取消“公攤”不會影響房屋的實際建造成本，但通過調整計價方式，名義房價提高有望改變市場參與者的激勵與行為，為市場注入一定的增長動力。

對購房者而言，擠出水分，單價更實，有利于提升購房獲得感。按實用面積計價，掀開了“公攤”的面紗后“所見即所得”，不再需要付出核實“公攤”面積的交易成本，這樣也就去除了“公攤”中可能存在的“貓膩”。新的計價方式會帶來名義房價上升，但不會帶來購房總價的上升，“貓膩”的移除大概率還會使得總價更加實惠。對于部分購房者而言，名義價格上漲可能會推動他們加快購房決策。這種心理上的價格幻覺或許能夠在短期內激活需求，緩解因市場低迷導致的觀望情緒。

對開發商而言，按實用面積計價確實削弱了其通過信息優勢獲得額外收益的空間，但在當前市場反復磨底的局面下，不失為一種斷尾求生的合理策略，是一種順勢而為的“理性讓步”。更實的單價有望撬動更活躍的市場，開發商也必然從中受益。此外，“公攤”改革還有望降低開發商群體中的逆向淘汰，糾正“誰偷攤越多，誰便獲利越多”的扭曲激勵。

對政府而言，新舊計價方式銜接當然會帶來一些菜單成本，但更好地回應了民生關切，“公攤”改革助推市場回暖也有利于地方財政增收，這是當前階段的主要矛盾所在。之前因“公攤”產生的各類糾紛，也有望隨著面積更實而慢慢化解；更重要的是，在增量新房中，這類糾紛的根基將不復存在，相關的司法和行政成本將顯著降低。

五、漸進式推進住房“公攤”改革的建議

“公攤”改革，本質是去除“公攤”中的“虛胖”和“貓膩”，讓單價“更實”，提升購房獲得感，用實實在在的改革撬動市場活躍度提升，而非原“公攤”面積不用付費，這是在漸進式推動“公攤”改革前需要強調的。“公攤”改革有望助推“好房子”建設，實實在在的單價，是好房子的應有之義。從更宏闊的視野看，“好房子”是房地產發展新模式的關鍵詞和必然載體，其底層邏輯是通過基礎性的制度變革推動房地產供給側要素相對價格的變化，重構各參與主體的激勵與行為，從增量入手實現住房產品漸進式迭代。從這個意義上講，重塑開發商和購房者激勵的“公攤”改革，是邁向新模式的一項必要的配套改革。

我們建議，以漸進式策略推進“公攤”改革，新房率先以實用面積計價，合理的過渡機制對二手房市場的價格轉換至關重要。取消“公攤”后，基于實用面積分攤物業費用，助推社區公共服務更加高效、透明。

一是中央層面自上而下地推動“公攤”改革，避免全國房地產市場出現面積度量衡混亂。過去一年，不少城市先行一步，開始自下而上地探索“公攤”改革。深圳和長沙等地規定原先計入“公攤”的陽臺、空中花園等面積不再計入，衡陽、肇慶等地開始實行按“套內面積”計價，但各地對“套內面積”的界定存在顯著差異，有的將陽臺納入套內面積，有的未明確。住房面積的“度量衡”不一致，此地的1平方米和彼地的0.8平方米“一樣大”，計價基礎標準不一導致橫向比較的交易成本顯著增大，不利于全國統一房地產大市場的建設。“公攤”改革由中央自上而下推動要顯著優于地方自下而上的探索，建議中央層面制定統一的政策框架，明確“套內面積”計價標準及相關細則。

二是新房新辦法，二手房設置過渡期，同時標注不含“公攤”的單價和含有“公攤”的單價。對于新房市場，實行實用面積計價較為簡單，可通過試點逐步推開。與二手房相比，單價更實的新房性價比將更加突出，助推居民賣舊換新，沿著住房階梯持續升級，從而助推地方政府土地財政收入止跌回穩。二手房則需要設計合理的過渡機制，確保從含“公攤”的建筑面積到實用面積定價的平穩轉換。為了防止二手房市場波動過大，政策設計應制定明確的換算標準，合理反映舊房的真實價值，避免舊房估值大幅縮水；并在一定時期內同時標注不含“公攤”的單價和含有“公攤”的單價，緩解市場交易的信息不對稱。通過合理的過渡安排，可以最大限度減少市場不確定性，確保政策實施的順利推進。

三是基于實用面積“由內而外”地分攤社區物業服務費用。物業服務的優化與完善將成為“公攤”改革成功與否的重要因素。此前的“公攤”制度下，購房者通過購買公共區域面積分攤了公共區域的建設和維護成本，取消“公攤”意味著公共區域和公共服務的成本分擔機制需要重新設計，核心要件是基于實用面積“由內而外”地分攤費用，即根據套內實用面積確定外部物業管理費用，以確保更加公平和透明，讓購房者明確知曉公共服務的價格構成，同時確保社區內部的公共設施和服務能夠持續提供且質量不下降。與此同時，加強對物業市場的管理與監督，做好新舊計價方式下物業費用的銜接管理，避免公共服務供給落差導致居民不滿，從而為“公攤”改革的平穩進行提供制度保障。

[作者龍婷玉系農業農村部農村經濟研究中心助理研究員，王瑞民（通訊作者）系國務院發展研究中心市場經濟研究所研究員，本文首發于《比較》第138輯，轉載時有改動。本文僅代表作者個人學術觀點，與所供職單位無關。]