聯合國視線｜于洪君：聯合國80歲之后，安理會改革這場重頭戲該怎么唱

【開欄語】

以百年未有之世界大變局多維視角觀察聯合國，以聯合國視野解析世界多極化趨勢下的全球治理態勢。站在聯合國成立80周年新起點上，開啟聯合國研究與傳播新常態。上海聯合國研究會與澎湃新聞（www.ditubang.cn）今起推出學術時評專欄——聯合國視線。

美國紐約聯合國大廈 。視覺中國 圖

聯合國成立于1945年，距今已經80年。這80年間，人類社會發生了天翻地覆的巨大變化。作為反法西斯戰爭勝利成果、國際關系民主化重要標志、全球治理第一平臺的聯合國，組織體系和運行機制不斷調整，作用和影響早已今非昔比。 

第一，聯合國的成立為解決人類共同性問題提供了前所未有的機遇和可能

第二次世界大戰之前，國際上曾經有個名為“國際聯盟”的政府間合作組織，簡稱“國聯”。由于美國始終沒有加入“國聯”，蘇聯最初被排斥在“國聯”之外，加入“國聯”又被趕了出去，德日意三個法西斯國家退出“國聯”，該組織未能起到維護和平、制止戰爭的作用，先是名存實亡，而后走向破產。

第二次世界大戰期間，參加反法西斯國際聯盟的國家開始籌劃建立新的國家間合作組織。1945年4月25日，50個國家的代表在美國舊金山召開成立聯合國會議。6月25日，中、法、蘇、英、美等成員國代表在《聯合國憲章》上簽字。10月24日，世界上所有主權國家共同組成的聯合國隨著《聯合國憲章》生效而正式誕生。

聯合國以成員國年度大會為最高對話平臺，以安全理事會為最終決策機構，以美蘇中英法五個常任理事國協商一致為根本原則，由經濟及社會理事會行使協調監督職能，國際法院負責解決成員國爭端，秘書長領導的秘書處負責日常事務。其代表性和權威性、組織架構和運行方式，遠超當年的舊“國聯”。

聯合國成立后，一大批直屬于聯合國或與聯合國密切合作的多邊組織和機構相繼問世。譬如經社理事會職司委員會、亞洲及太平洋經濟社會委員會、兒童基金會、近東巴勒斯坦難民救濟和工程處、國際安全和裁軍委員會、難民事務高級專員公署，以及國際貨幣基金組織、世界銀行、糧食及農業組織、國際原子能機構、教育科學及文化組織、世界衛生組織、國際移民組織、世界糧食計劃署、開發計劃署、環境規劃署、人類住區規劃署、工業發展組織、貿易與發展會議、世界貿易組織，等等。二戰之前就已經存在的政府間組織，如國際電信聯盟、萬國郵政聯盟、世界知識產權組織、國際勞工組織、國際刑警組織等，也陸續轉屬于聯合國，或與聯合國建立密切聯系。

這些無所不包的多邊機構和機制，加上各國在聯合國框架下簽署的各種類別的多邊條約、協定和文件，涵蓋了當今世界人類生存與發展的所有領域，為各國開展廣泛深入的交流與合作，提供了前所未有的廣闊空間，也為國際社會所有成員共同參與全球治理，開辟了史無前例的機遇和可能。

1955年12月21日，聯合國安理會投票場景。視覺中國 資料圖

第二，聯合國為和平與安全、可持續發展和人權保障事業做出了重要貢獻

聯合國的宗旨在于，維護國際友好關系，促進國際合作，協調各國行動，根本使命是維護國際和平與安全。為了履行自己的宗旨和使命，聯合國除設在紐約的總部外，另在日內瓦、維也納、內羅畢等多地設有辦事處，并在許多國家和地方建立代表機構，開展實實在在的具體行動。

例如，始于1948年的維持和平行動，聯合國向世界上派遣軍事觀察員、聯絡員、特派團，直到派遣維和部隊，為制止某些國家和地區的沖突與戰亂，實現和平并保障戰后重建，做出了舉世公認的巨大貢獻，直至今日。正因為如此，聯合國兩次獲得諾貝爾和平獎。

又如，1950年開始運行的聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處，擁有2萬多名工作人員，在該地區多國開展難民救濟活動，并將活動范圍擴大到興辦教育、提供衛生健康和社會服務等諸多領域。

在推動經濟發展、促進環保領域、實現公平公正方面，聯合國也做了許多可圈可點的努力。譬如，1964年，聯合國首次召開世界貿易和發展會議。1972年，首次召開環境問題專門會議。1974年，召開了呼吁建立世界新秩序的“第六屆特別聯大”，通過了《建立新的國際經濟秩序宣言》和《行動綱領》。1975年，又召開了第一次世界婦女大會，通過了著名的《墨西哥宣言》和《世界行動計劃》。上世紀90年代初締結《聯合國氣候變化框架公約》的國家，于1995年在柏林召開首屆聯合國氣候變化大會，具有里程碑意義的《京都議定書》和《巴黎協定》，是聯合國最寶貴的歷史性文件。

聯合國2000年召開的千年首腦會議，對當今世界的影響更為重大而深遠。會議期間，安理會“五常”元首首次會晤并發表聯合聲明。189個成員國簽署《千年宣言》，包含消除極端貧困、普及初等教育、促進性別平等一系列量化指標。當年8月底召開的千年議長會議，則開啟了聯合國舉辦世界議長大會的先河。凡此種種，不一而足。

第三，聯合國也長期存在大國操弄、形式主義、協調乏力、能力不高等問題

美國是成立聯合國的主要推手，但正如美國人自己所說，它的“目的是創造一個增進美國利益的世界秩序。在這個世界秩序里，美國人的財富和權勢將不斷增長，美國人所珍視的價值觀念將擴展到整個世界。”因此，美國竭盡全力，試圖將聯合國打造成美國的外交工具。

二戰后的第二超級大國蘇聯。也為聯合國的創立做出了重要貢獻。在爭奪對聯合國事務影響力方面，蘇聯與美國針鋒相對，從不示弱。聯合國一度成為美蘇兩個超級大國進行國際戰略角逐、濫用常任理事國否決權的惡斗場。

此外，聯合國成立不久，美蘇兩國就相繼組建了北大西洋公約組織和華沙條約組織，戰后世界格局因此被打上了陣營對抗的鮮明印記。在此背景下，獨立于聯合國的多邊組織、機構和平臺大量涌現。除早就存在的美洲國家組織外，阿拉伯國家聯盟、非洲聯盟、東南亞國家聯盟、南亞區域合作聯盟、歐洲共同體、東非共同體、安第斯共同體、加勒比共同體、伊斯蘭合作組織、歐洲安全與合作組織、歐洲委員會、北歐部長理事會、海灣阿拉伯國家合作委員會等區域性組織，雨后春筍般地建立并發展起來。

除了這些謀求發展與安全的區域性組織外，聯合國系統之外還出現不少經濟與金融類的多邊組織和機構，譬如歐洲自由貿易聯盟、石油輸出國組織、阿拉伯石油輸出國組織、經濟合作與發展組織、拉美經濟體系、西非國家經濟共同體、中部非洲國家經濟共同體，以及各種各樣的開發銀行和投資銀行。

這一切，既可以視為國際關系民主化和區域合作多樣化的必然結果，也可以視為聯合國地位和作用受到沖擊和弱化的某種表現。發達國家上世紀70年代成立七國集團、發展中國家形成不結盟運動和七十七國集團，對世界格局和聯合國的影響尤為巨大。

由于上述諸多原因，作為無比龐大而又極端復雜的國際組織，聯合國做不到完美無缺。其決策與行動問題很多，飽受非議。譬如，新中國成立后，竟被聯合國長期排斥在外。朝鮮戰爭爆發后，聯合國大會對新中國進行了不公正的指責。1990年代伊拉克危機時，聯大決議成了美國在本世紀初推翻該國合法政權并對其長期進行軍事占領的依據。千年首腦會議召開時，與美國關系緊張的國家領導人因美方阻撓而無法與會。這些國際關系史上的丑聞，同時也是聯合國歷史上的污點。

目前，聯合國因組織機構無限擴張、過度鋪張浪費、在許多重大問題上無能為力而受到越來越多的質疑。由于美國惡意拖欠會費，許多國家繼而效尤，聯合國已陷入不得不考慮大幅度裁員、大規模削減機構直至停止運轉的艱難境地。

1960年5月26日，聯合國安理會全體會議現場。視覺中國 資料圖

第四，中國贊賞并支持聯合國進行創新性的全面調整與改革

當然，客觀地看，聯合國本身并不是一個固步自封，不求進取的封閉體系，它也在審時度勢，根據國際形勢的發展變化而不停頓地進行自我調適和改革。

例如，1965年，聯合國安理會非常任理事國的數量由6個增加到10個。1971年，中國在聯合國的合法地位和權利得到全面恢復。1991年，俄羅斯取代已經解體的蘇聯，成為聯合國安理會“五常”之一。

如今，聯合國成員國已由最初的51個，增加到190多個。聯合國副秘書長人數，也由最初的5人增加到10人。聯合國系統內，增建了世界旅游組織、人權理事會、婦女署等新機構。聯合國與越來越多的非聯合國系統的多邊組織與機制，譬如二十國集團、亞太經合組織領導人非正式會議、上海合作組織、金磚峰會以及歐盟、阿盟、東盟等區域性和跨區域組織的交流與合作，更加活躍。中國提出的“一帶一路”國際合作倡議，多次載入聯合國文件，這是聯合國開放性、包容性、建設性不斷增強的重要例證。

從當前態勢和未來走向看，國際社會普遍關心的聯合國改革，尤其是“全球南方”國家高度關注的安理會改革，已成為聯合國未來調整與變革的“重頭戲”。在這種形勢下，作為當今世界第二大經濟體、聯合國會費第二大出資國、聯合國維和事業最大支持者，中國必須始終堅持這一原則立場，即“世界只有一個體系，就是以聯合國為核心的國際體系。只有一個秩序，就是以國際法為基礎的國際秩序。只有一套規則，就是以《聯合國憲章》宗旨和原則為基礎的國際關系基本準則”。中國必須始終主張，“聯合國應該在全球治理中發揮核心作用”。

與此同時，中國也始終認同并一貫支持聯合國必須進行改革的國際共識。但聯合國改革，應當有利于踐行真正多邊主義，提高其權威、效能以及應對國際社會面臨的新問題、新威脅與新挑戰的能力；應當更有利于維護《聯合國憲章》的宗旨和原則，特別是主權平等、不干涉內政、和平解決爭端、加強國際合作等基本原則。聯合國改革，還必須是全方位和多領域的，而不是小打小鬧、糾纏于細枝末節，而應兼顧安全和發展兩個方面。要注意扭轉“重安全而輕發展”的不良趨勢。

更重要的是，聯合國改革應當最大限度地滿足所有會員國，尤其是廣大發展中國家的發展訴求和安全關切。對于安理會改革這個特別重大而又非常棘手的問題，必須遵循所有成員國一致同意的原則，不能一蹴而就，更不應急于未成。

（于洪君，中共中央對外聯絡部原副部長。此文系作者于2025年10月18日在“新中國與聯合國——紀念聯合國成立80周年”專題研討會上的主旨報告整理而成）