當(dāng)“大國(guó)共識(shí)”瓦解，80歲的聯(lián)合國(guó)還能如何重振多邊主義？

 9月23日，在位于紐約的聯(lián)合國(guó)總部，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)古特雷斯在第80屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論開幕式上致辭。第80屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論23日在紐約聯(lián)合國(guó)總部拉開帷幕。新華社 圖

9月23日，一年一度的聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論的大幕拉開，全球目光再度聚焦于這座矗立在紐約東河之畔的國(guó)際機(jī)構(gòu)。在80周年之際，聯(lián)合國(guó)沒有迎來(lái)盛大的慶祝，反而承載著冷戰(zhàn)以來(lái)最為復(fù)雜的壓力與挑戰(zhàn)。正如聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)古特雷斯所指出的，聯(lián)合國(guó)憲章宗旨和原則“正在遭受前所未有的攻擊”，戰(zhàn)爭(zhēng)、饑餓、氣候變化等都在嚴(yán)峻考驗(yàn)全球治理體系。大會(huì)主題為“攜手共進(jìn)：促和平、發(fā)展、人權(quán)八十載，繼往開來(lái)，再譜新篇”，或許正是其輝煌歷史、普遍期待和無(wú)奈現(xiàn)實(shí)的寫照。

大國(guó)共識(shí)瓦解：全球治理的根基動(dòng)搖

聯(lián)合國(guó)體系的設(shè)計(jì)初衷，在于通過(guò)“大國(guó)一致”原則構(gòu)建集體安全框架，以《聯(lián)合國(guó)憲章》的法理權(quán)威凝聚國(guó)際社會(huì)共識(shí)。后冷戰(zhàn)時(shí)代國(guó)際秩序的劇烈變動(dòng)，使得這種大國(guó)共識(shí)逐漸淪為稀缺品，成為全球治理體系最突出的結(jié)構(gòu)性困境。

近年來(lái)，安理會(huì)常任理事國(guó)在諸多重大國(guó)際議題上的分歧日益公開化，否決權(quán)的濫用頻率顯著上升。2023年10月7日新一輪巴以大規(guī)模沖突爆發(fā)至今，安理會(huì)已14次就加沙沖突提出決議草案并付諸表決，其中僅有4次獲得通過(guò)。10份未被通過(guò)的決議草案中，除了2份是由美國(guó)提交的，其余8份美國(guó)均投了反對(duì)票，其中6次為美國(guó)一票否決。

在大國(guó)共識(shí)瓦解的同時(shí)，單邊主義的強(qiáng)勢(shì)回潮與集團(tuán)政治的重新抬頭，形成了對(duì)聯(lián)合國(guó)多邊體系的雙重沖擊，使全球治理陷入“碎片化”危機(jī)。單邊主義以“本國(guó)利益至上”為核心，無(wú)視國(guó)際規(guī)則與多邊機(jī)制，直接挑戰(zhàn)聯(lián)合國(guó)的權(quán)威基礎(chǔ)；集團(tuán)政治則以價(jià)值觀劃線，構(gòu)建排他性小圈子，割裂國(guó)際社會(huì)的整體性，與聯(lián)合國(guó)“普惠包容”的理念背道而馳。

美國(guó)作為聯(lián)合國(guó)最大會(huì)費(fèi)國(guó)，其單邊主義行徑對(duì)多邊體系的沖擊最為顯著。特朗普政府在前后兩次任期內(nèi)的兩次“退群”潮堪稱典型——先后退出聯(lián)合國(guó)教科文組織、人權(quán)理事會(huì)、《巴黎協(xié)定》等多個(gè)國(guó)際機(jī)制與條約，以實(shí)際行動(dòng)踐行“美國(guó)優(yōu)先”理念。

多邊議程受阻：安全發(fā)展人權(quán)的協(xié)同困境

聯(lián)合國(guó)的核心使命涵蓋維護(hù)安全、促進(jìn)發(fā)展、保障人權(quán)三大支柱，三者相互關(guān)聯(lián)、相輔相成。然而，在當(dāng)前國(guó)際環(huán)境下，這三大領(lǐng)域的多邊議程均面臨推進(jìn)乏力的困境，暴露出聯(lián)合國(guó)應(yīng)對(duì)復(fù)雜挑戰(zhàn)的能力缺陷。

在安全領(lǐng)域，二戰(zhàn)后構(gòu)建的一系列軍控和核不擴(kuò)散體系出現(xiàn)明顯的倒退傾向。傳統(tǒng)地緣政治沖突再次多點(diǎn)同時(shí)爆發(fā)，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、沖突烈度高、卷入大國(guó)多。除了俄烏沖突、巴以沖突，非洲、中亞、拉美、東南亞還有大量沖突得不到關(guān)注。非傳統(tǒng)安全威脅同樣嚴(yán)峻，恐怖主義呈現(xiàn)全球化與碎片化交織之勢(shì)，網(wǎng)絡(luò)攻擊、人工智能武器化等新興安全問題層出不窮，但聯(lián)合國(guó)尚未形成有效的全球治理框架。而維和行動(dòng)作為聯(lián)合國(guó)維護(hù)和平的重要手段，正面臨大國(guó)共識(shí)下降、資源不足、授權(quán)過(guò)多等問題，行動(dòng)規(guī)模不斷壓縮，影響大打折扣。

發(fā)展領(lǐng)域的多邊議程面臨“承諾多、落實(shí)少”的尷尬局面。聯(lián)合國(guó) 2030 年可持續(xù)發(fā)展議程提出17項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)，在2015年取得長(zhǎng)足進(jìn)展的基礎(chǔ)上卻不進(jìn)反退，越來(lái)越難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，全球貧困問題在疫情后出現(xiàn)大面積反彈。在特朗普政府暫停對(duì)外援助的同時(shí)，英、法、德等發(fā)達(dá)國(guó)家承諾的官方發(fā)展援助也開始大幅削減，與發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際需求嚴(yán)重脫節(jié)。在氣候變化領(lǐng)域，預(yù)定控制升溫1.5℃的目標(biāo)接近夭折。

人權(quán)領(lǐng)域的多邊合作則深陷政治化與雙重標(biāo)準(zhǔn)的泥潭。聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)本應(yīng)是促進(jìn)人權(quán)交流與合作的平臺(tái)，但部分西方國(guó)家將人權(quán)作為政治工具，在不少發(fā)展、援助、和平行動(dòng)中嵌入人權(quán)議題，肆意指責(zé)、干涉發(fā)展中國(guó)家的內(nèi)部事務(wù)，甚至實(shí)施單邊制裁和輿論攻擊。與此同時(shí)，西方國(guó)家自身轉(zhuǎn)而對(duì)準(zhǔn)移民、難民群體，一方面阻止入境，甚至在第三國(guó)設(shè)置“遠(yuǎn)程隔離墻”，另一方面將大批所謂“非法移民”轉(zhuǎn)運(yùn)外包給一些非洲、拉美國(guó)家。加沙地區(qū)大規(guī)模的人道主義災(zāi)難和屠殺，已經(jīng)淪為西方國(guó)家一道難以抹去的“人權(quán)疤痕”。這種“選擇性人權(quán)觀”嚴(yán)重破壞了人權(quán)領(lǐng)域的多邊合作基礎(chǔ)，背離了“促進(jìn)所有人權(quán)和基本自由”的根本宗旨。安全、發(fā)展、人權(quán)三大領(lǐng)域的協(xié)同困境表明，聯(lián)合國(guó)的多邊議程已難以適應(yīng)全球性挑戰(zhàn)的復(fù)合性特點(diǎn)，亟需系統(tǒng)性變革。

自身積弊凸顯：財(cái)政危機(jī)與改革僵局

面對(duì)外部挑戰(zhàn)的同時(shí)，聯(lián)合國(guó)自身存在的財(cái)政困境與機(jī)構(gòu)改革僵局，進(jìn)一步削弱了其履職能力，使其陷入內(nèi)外交困的境地。古特雷斯多次警告，這些內(nèi)部問題若不能得到解決，將嚴(yán)重侵蝕聯(lián)合國(guó)的合法性與行動(dòng)力。

財(cái)政危機(jī)是聯(lián)合國(guó)最緊迫的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)之一。聯(lián)合國(guó)經(jīng)費(fèi)主要包括經(jīng)常預(yù)算和維和預(yù)算，其來(lái)源依賴會(huì)員國(guó)繳納的會(huì)費(fèi)，但部分大國(guó)長(zhǎng)期拖欠會(huì)費(fèi)的問題日益嚴(yán)重。美國(guó)作為最大會(huì)費(fèi)國(guó)，長(zhǎng)期拖欠大量款項(xiàng)。特朗普政府的第一個(gè)預(yù)算撤回方案于 8 月初簽署成為法律，該方案將三個(gè)與聯(lián)合國(guó)相關(guān)的核心賬戶削減10億美元；8月29日發(fā)布的第二次“口袋收回”從用于資助聯(lián)合國(guó)活動(dòng)的三個(gè)賬戶中又收回了13.6億美元。目前美國(guó)拖欠的聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)和維和攤款高達(dá)30億美元，2025財(cái)年的維和經(jīng)費(fèi)甚至一分沒交，這嚴(yán)重限制了聯(lián)合國(guó)的正常運(yùn)營(yíng)。秘書長(zhǎng)不得不采取凍結(jié)招聘、削減項(xiàng)目、關(guān)閉辦事處等緊急措施。

流動(dòng)性危機(jī)帶來(lái)的不僅是常規(guī)預(yù)算與維和，美國(guó)還大幅削減了一些專門機(jī)構(gòu)的攤費(fèi)和捐助。世界糧食計(jì)劃署、聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高專辦和國(guó)際移民組織等人道主義機(jī)構(gòu)的年度預(yù)算缺口可能高達(dá)30%至40%。作為名為“UN80”改革進(jìn)程的一部分，秘書長(zhǎng)承諾將秘書處工作人員裁減五分之一，其他機(jī)構(gòu)的裁減規(guī)模也將非常大，短期如此大變幅必將帶來(lái)各種負(fù)面效應(yīng)。

機(jī)構(gòu)改革僵局則暴露了聯(lián)合國(guó)適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的能力不足。聯(lián)合國(guó)成立 80 年來(lái)，國(guó)際格局已發(fā)生天翻地覆的變化，聯(lián)合國(guó)在應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)際社會(huì)挑戰(zhàn)面前顯得愈來(lái)愈力不從心。

安理會(huì)改革是改革的核心議題，但由于大國(guó)利益博弈和區(qū)域分歧，相關(guān)討論已持續(xù)數(shù)十年卻毫無(wú)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。除安理會(huì)外，聯(lián)合國(guó)各專門機(jī)構(gòu)都存在機(jī)構(gòu)臃腫、職能重疊、效率低下等問題。秘書處8月提交的聯(lián)合國(guó)授權(quán)任務(wù)常年累計(jì)多達(dá)4萬(wàn)條，其中許多需要規(guī)范和整合。此外，世界衛(wèi)生組織、兒基會(huì)、糧食署、難民事務(wù)高專辦、移民組織等在應(yīng)對(duì)疫情、糧食安全、人道救援、移民難民等議題時(shí)，因資源不足、授權(quán)有限、政策環(huán)境多變，暴露了應(yīng)對(duì)能力的結(jié)構(gòu)性缺陷。這種改革滯后性使聯(lián)合國(guó)難以回應(yīng)時(shí)代需求，其合法性基礎(chǔ)不斷受到侵蝕。

重振多邊主義：聯(lián)合國(guó)的破局之道與時(shí)代責(zé)任

面對(duì)前所未有的困境，聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論的召開恰逢其時(shí)。這場(chǎng)全球?qū)υ挷粌H是梳理問題的平臺(tái)，更應(yīng)成為凝聚共識(shí)、重振多邊主義的起點(diǎn)。多邊主義是聯(lián)合國(guó)的核心價(jià)值，是應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)的唯一出路，重振多邊主義不僅是聯(lián)合國(guó)自身生存發(fā)展的需要，更是人類社會(huì)實(shí)現(xiàn)共同安全、共同發(fā)展、共同繁榮的必然選擇。

重振多邊主義，首先要夯實(shí)“共識(shí)基礎(chǔ)”，重建大國(guó)協(xié)調(diào)機(jī)制。大國(guó)作為聯(lián)合國(guó)的核心支柱，應(yīng)率先踐行《聯(lián)合國(guó)憲章》宗旨和原則，將“大國(guó)一致”原則從形式上的規(guī)則轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)上的行動(dòng)共識(shí)。

在安理會(huì)改革中，應(yīng)兼顧主權(quán)平等與決策效率，探索建立靈活透明的議題牽頭機(jī)制，在維護(hù)大國(guó)協(xié)調(diào)必要性的同時(shí)，增強(qiáng)新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家的有效參與；應(yīng)規(guī)范和限制大國(guó)否決權(quán)使用，在涉及戰(zhàn)爭(zhēng)與和平、人道主義危機(jī)等重大議題上，避免將否決權(quán)作為維護(hù)自身利益的工具。同時(shí)，應(yīng)建立常態(tài)化的大國(guó)對(duì)話機(jī)制，在安全、發(fā)展、氣候等領(lǐng)域?qū)ふ依娼粎R點(diǎn)，以局部共識(shí)推動(dòng)整體合作，為多邊體系注入穩(wěn)定動(dòng)力。

重振多邊主義，關(guān)鍵要破解“機(jī)制困境”，推動(dòng)聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)性改革。在決策機(jī)制上，應(yīng)優(yōu)化安理會(huì)的代表性與決策效率，合理增加發(fā)展中國(guó)家席位，特別是非洲、拉美等地區(qū)的代表權(quán)，使決策更能反映全球力量格局的變化。

在資源保障上，應(yīng)改革會(huì)費(fèi)與攤款制度，建立更公平、更均衡的分?jǐn)倷C(jī)制。目前，在聯(lián)合國(guó)常規(guī)會(huì)費(fèi)和維和攤費(fèi)方面，大批有能力、有意愿的國(guó)家卻承擔(dān)超低比例的份額，這種狀況肯定難以維持。與此同時(shí)，聯(lián)合國(guó)經(jīng)費(fèi)募集必須“廣開財(cái)路”，一方面減少指定用途的自愿捐助比例，建立更集中、更高效的資金池，同時(shí)吸引社會(huì)資金進(jìn)入，適當(dāng)放開社會(huì)資本參與多邊項(xiàng)目運(yùn)作的空間。

在機(jī)構(gòu)職能上，今年3月，秘書長(zhǎng)宣布了“UN80”改革進(jìn)程，從三個(gè)軌道上推進(jìn)改革：一是尋求立即節(jié)省開支，二是審查聯(lián)合國(guó)的政府間任務(wù)，三是研究機(jī)構(gòu)改革。目前秘書長(zhǎng)在三個(gè)軌道上的改革都提交了相應(yīng)報(bào)告和建議。這代表著聯(lián)合國(guó)在重重壓力下破釜沉舟、邁向改革的重大舉措，這些改革將有利于改變目前整個(gè)機(jī)制的臃腫、整合重疊職能，強(qiáng)化聯(lián)合國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化、人工智能治理等新興議題上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。

重振多邊主義，還需拓展“實(shí)踐路徑”，推動(dòng)多邊議程落地見效。在安全領(lǐng)域，應(yīng)強(qiáng)化聯(lián)合國(guó)的政治和外交功能，強(qiáng)化其在沖突預(yù)防、調(diào)解和建設(shè)和平領(lǐng)域的更大能力，簡(jiǎn)化維和行動(dòng)授權(quán)，構(gòu)建兼顧傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全的綜合安全框架。

在發(fā)展領(lǐng)域，應(yīng)推動(dòng)發(fā)達(dá)國(guó)家兌現(xiàn)援助承諾，取消發(fā)展援助附加條件，建立以可持續(xù)發(fā)展議程為核心的全球發(fā)展伙伴關(guān)系，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通等務(wù)實(shí)合作，將發(fā)展成果轉(zhuǎn)化為安全保障。

在人權(quán)領(lǐng)域，應(yīng)摒棄雙重標(biāo)準(zhǔn)與政治操弄，平衡主權(quán)與人權(quán)的合理訴求，建立基于文明互鑒的人權(quán)對(duì)話機(jī)制。中國(guó)在一般性辯論前提出的“全球治理倡議”為此提供了有益思路，其倡導(dǎo)的奉行主權(quán)平等、遵守國(guó)際法治、踐行多邊主義、倡導(dǎo)以人為本、注重行動(dòng)導(dǎo)向的原則，與聯(lián)合國(guó)理念高度契合，為多邊議程落地提供了實(shí)踐路徑。

當(dāng)前，聯(lián)合國(guó)面臨的挑戰(zhàn)雖嚴(yán)峻，但并非不可逾越。作為全球治理的核心平臺(tái)，聯(lián)合國(guó)的改革與發(fā)展關(guān)乎人類共同命運(yùn)。期待在此次聯(lián)大一般性辯論中，各國(guó)能夠超越分歧、凝聚共識(shí)，以實(shí)際行動(dòng)重振多邊主義，推動(dòng)聯(lián)合國(guó)在維護(hù)世界和平、促進(jìn)共同發(fā)展、保障人權(quán)福祉的道路上邁出更堅(jiān)實(shí)的步伐，為構(gòu)建人類命運(yùn)共同體注入強(qiáng)勁動(dòng)力。這既是聯(lián)合國(guó)的使命所在，也是時(shí)代賦予各國(guó)的共同責(zé)任。

（李因才，上海社會(huì)科學(xué)院國(guó)際問題研究所副研究員）