當“大國共識”瓦解，80歲的聯合國還能如何重振多邊主義？

 9月23日，在位于紐約的聯合國總部，聯合國秘書長古特雷斯在第80屆聯合國大會一般性辯論開幕式上致辭。第80屆聯合國大會一般性辯論23日在紐約聯合國總部拉開帷幕。新華社 圖

9月23日，一年一度的聯合國大會一般性辯論的大幕拉開，全球目光再度聚焦于這座矗立在紐約東河之畔的國際機構。在80周年之際，聯合國沒有迎來盛大的慶祝，反而承載著冷戰以來最為復雜的壓力與挑戰。正如聯合國秘書長古特雷斯所指出的，聯合國憲章宗旨和原則“正在遭受前所未有的攻擊”，戰爭、饑餓、氣候變化等都在嚴峻考驗全球治理體系。大會主題為“攜手共進：促和平、發展、人權八十載，繼往開來，再譜新篇”，或許正是其輝煌歷史、普遍期待和無奈現實的寫照。

大國共識瓦解：全球治理的根基動搖

聯合國體系的設計初衷，在于通過“大國一致”原則構建集體安全框架，以《聯合國憲章》的法理權威凝聚國際社會共識。后冷戰時代國際秩序的劇烈變動，使得這種大國共識逐漸淪為稀缺品，成為全球治理體系最突出的結構性困境。

近年來，安理會常任理事國在諸多重大國際議題上的分歧日益公開化，否決權的濫用頻率顯著上升。2023年10月7日新一輪巴以大規模沖突爆發至今，安理會已14次就加沙沖突提出決議草案并付諸表決，其中僅有4次獲得通過。10份未被通過的決議草案中，除了2份是由美國提交的，其余8份美國均投了反對票，其中6次為美國一票否決。

在大國共識瓦解的同時，單邊主義的強勢回潮與集團政治的重新抬頭，形成了對聯合國多邊體系的雙重沖擊，使全球治理陷入“碎片化”危機。單邊主義以“本國利益至上”為核心，無視國際規則與多邊機制，直接挑戰聯合國的權威基礎；集團政治則以價值觀劃線，構建排他性小圈子，割裂國際社會的整體性，與聯合國“普惠包容”的理念背道而馳。

美國作為聯合國最大會費國，其單邊主義行徑對多邊體系的沖擊最為顯著。特朗普政府在前后兩次任期內的兩次“退群”潮堪稱典型——先后退出聯合國教科文組織、人權理事會、《巴黎協定》等多個國際機制與條約，以實際行動踐行“美國優先”理念。

多邊議程受阻：安全發展人權的協同困境

聯合國的核心使命涵蓋維護安全、促進發展、保障人權三大支柱，三者相互關聯、相輔相成。然而，在當前國際環境下，這三大領域的多邊議程均面臨推進乏力的困境，暴露出聯合國應對復雜挑戰的能力缺陷。

在安全領域，二戰后構建的一系列軍控和核不擴散體系出現明顯的倒退傾向。傳統地緣政治沖突再次多點同時爆發，持續時間長、沖突烈度高、卷入大國多。除了俄烏沖突、巴以沖突，非洲、中亞、拉美、東南亞還有大量沖突得不到關注。非傳統安全威脅同樣嚴峻，恐怖主義呈現全球化與碎片化交織之勢，網絡攻擊、人工智能武器化等新興安全問題層出不窮，但聯合國尚未形成有效的全球治理框架。而維和行動作為聯合國維護和平的重要手段，正面臨大國共識下降、資源不足、授權過多等問題，行動規模不斷壓縮，影響大打折扣。

發展領域的多邊議程面臨“承諾多、落實少”的尷尬局面。聯合國 2030 年可持續發展議程提出17項發展目標，在2015年取得長足進展的基礎上卻不進反退，越來越難以實現預期目標，全球貧困問題在疫情后出現大面積反彈。在特朗普政府暫停對外援助的同時，英、法、德等發達國家承諾的官方發展援助也開始大幅削減，與發展中國家的實際需求嚴重脫節。在氣候變化領域，預定控制升溫1.5℃的目標接近夭折。

人權領域的多邊合作則深陷政治化與雙重標準的泥潭。聯合國人權理事會本應是促進人權交流與合作的平臺，但部分西方國家將人權作為政治工具，在不少發展、援助、和平行動中嵌入人權議題，肆意指責、干涉發展中國家的內部事務，甚至實施單邊制裁和輿論攻擊。與此同時，西方國家自身轉而對準移民、難民群體，一方面阻止入境，甚至在第三國設置“遠程隔離墻”，另一方面將大批所謂“非法移民”轉運外包給一些非洲、拉美國家。加沙地區大規模的人道主義災難和屠殺，已經淪為西方國家一道難以抹去的“人權疤痕”。這種“選擇性人權觀”嚴重破壞了人權領域的多邊合作基礎，背離了“促進所有人權和基本自由”的根本宗旨。安全、發展、人權三大領域的協同困境表明，聯合國的多邊議程已難以適應全球性挑戰的復合性特點，亟需系統性變革。

自身積弊凸顯：財政危機與改革僵局

面對外部挑戰的同時，聯合國自身存在的財政困境與機構改革僵局，進一步削弱了其履職能力，使其陷入內外交困的境地。古特雷斯多次警告，這些內部問題若不能得到解決，將嚴重侵蝕聯合國的合法性與行動力。

財政危機是聯合國最緊迫的現實挑戰之一。聯合國經費主要包括經常預算和維和預算，其來源依賴會員國繳納的會費，但部分大國長期拖欠會費的問題日益嚴重。美國作為最大會費國，長期拖欠大量款項。特朗普政府的第一個預算撤回方案于 8 月初簽署成為法律，該方案將三個與聯合國相關的核心賬戶削減10億美元；8月29日發布的第二次“口袋收回”從用于資助聯合國活動的三個賬戶中又收回了13.6億美元。目前美國拖欠的聯合國會費和維和攤款高達30億美元，2025財年的維和經費甚至一分沒交，這嚴重限制了聯合國的正常運營。秘書長不得不采取凍結招聘、削減項目、關閉辦事處等緊急措施。

流動性危機帶來的不僅是常規預算與維和，美國還大幅削減了一些專門機構的攤費和捐助。世界糧食計劃署、聯合國難民事務高專辦和國際移民組織等人道主義機構的年度預算缺口可能高達30%至40%。作為名為“UN80”改革進程的一部分，秘書長承諾將秘書處工作人員裁減五分之一，其他機構的裁減規模也將非常大，短期如此大變幅必將帶來各種負面效應。

機構改革僵局則暴露了聯合國適應時代發展的能力不足。聯合國成立 80 年來，國際格局已發生天翻地覆的變化，聯合國在應對復雜多變的國際社會挑戰面前顯得愈來愈力不從心。

安理會改革是改革的核心議題，但由于大國利益博弈和區域分歧，相關討論已持續數十年卻毫無實質性進展。除安理會外，聯合國各專門機構都存在機構臃腫、職能重疊、效率低下等問題。秘書處8月提交的聯合國授權任務常年累計多達4萬條，其中許多需要規范和整合。此外，世界衛生組織、兒基會、糧食署、難民事務高專辦、移民組織等在應對疫情、糧食安全、人道救援、移民難民等議題時，因資源不足、授權有限、政策環境多變，暴露了應對能力的結構性缺陷。這種改革滯后性使聯合國難以回應時代需求，其合法性基礎不斷受到侵蝕。

重振多邊主義：聯合國的破局之道與時代責任

面對前所未有的困境，聯合國大會一般性辯論的召開恰逢其時。這場全球對話不僅是梳理問題的平臺，更應成為凝聚共識、重振多邊主義的起點。多邊主義是聯合國的核心價值，是應對全球性挑戰的唯一出路，重振多邊主義不僅是聯合國自身生存發展的需要，更是人類社會實現共同安全、共同發展、共同繁榮的必然選擇。

重振多邊主義，首先要夯實“共識基礎”，重建大國協調機制。大國作為聯合國的核心支柱，應率先踐行《聯合國憲章》宗旨和原則，將“大國一致”原則從形式上的規則轉化為實質上的行動共識。

在安理會改革中，應兼顧主權平等與決策效率，探索建立靈活透明的議題牽頭機制，在維護大國協調必要性的同時，增強新興市場和發展中國家的有效參與；應規范和限制大國否決權使用，在涉及戰爭與和平、人道主義危機等重大議題上，避免將否決權作為維護自身利益的工具。同時，應建立常態化的大國對話機制，在安全、發展、氣候等領域尋找利益交匯點，以局部共識推動整體合作，為多邊體系注入穩定動力。

重振多邊主義，關鍵要破解“機制困境”，推動聯合國系統性改革。在決策機制上，應優化安理會的代表性與決策效率，合理增加發展中國家席位，特別是非洲、拉美等地區的代表權，使決策更能反映全球力量格局的變化。

在資源保障上，應改革會費與攤款制度，建立更公平、更均衡的分攤機制。目前，在聯合國常規會費和維和攤費方面，大批有能力、有意愿的國家卻承擔超低比例的份額，這種狀況肯定難以維持。與此同時，聯合國經費募集必須“廣開財路”，一方面減少指定用途的自愿捐助比例，建立更集中、更高效的資金池，同時吸引社會資金進入，適當放開社會資本參與多邊項目運作的空間。

在機構職能上，今年3月，秘書長宣布了“UN80”改革進程，從三個軌道上推進改革：一是尋求立即節省開支，二是審查聯合國的政府間任務，三是研究機構改革。目前秘書長在三個軌道上的改革都提交了相應報告和建議。這代表著聯合國在重重壓力下破釜沉舟、邁向改革的重大舉措，這些改革將有利于改變目前整個機制的臃腫、整合重疊職能，強化聯合國在應對氣候變化、人工智能治理等新興議題上的統籌協調能力。

重振多邊主義，還需拓展“實踐路徑”，推動多邊議程落地見效。在安全領域，應強化聯合國的政治和外交功能，強化其在沖突預防、調解和建設和平領域的更大能力，簡化維和行動授權，構建兼顧傳統與非傳統安全的綜合安全框架。

在發展領域，應推動發達國家兌現援助承諾，取消發展援助附加條件，建立以可持續發展議程為核心的全球發展伙伴關系，通過基礎設施互聯互通等務實合作，將發展成果轉化為安全保障。

在人權領域，應摒棄雙重標準與政治操弄，平衡主權與人權的合理訴求，建立基于文明互鑒的人權對話機制。中國在一般性辯論前提出的“全球治理倡議”為此提供了有益思路，其倡導的奉行主權平等、遵守國際法治、踐行多邊主義、倡導以人為本、注重行動導向的原則，與聯合國理念高度契合，為多邊議程落地提供了實踐路徑。

當前，聯合國面臨的挑戰雖嚴峻，但并非不可逾越。作為全球治理的核心平臺，聯合國的改革與發展關乎人類共同命運。期待在此次聯大一般性辯論中，各國能夠超越分歧、凝聚共識，以實際行動重振多邊主義，推動聯合國在維護世界和平、促進共同發展、保障人權福祉的道路上邁出更堅實的步伐，為構建人類命運共同體注入強勁動力。這既是聯合國的使命所在，也是時代賦予各國的共同責任。

（李因才，上海社會科學院國際問題研究所副研究員）