聯(lián)合國80歲了，它為全球發(fā)展治理貢獻了什么？如今又面臨哪些尷尬局面？

聯(lián)合國總部大樓。視覺中國 資料圖

今年是聯(lián)合國成立80周年。當(dāng)?shù)貢r間9月22日上午，紐約聯(lián)合國總部將召開紀念成立八十周年的高級別會議。

除了安全和人權(quán)治理外，作為當(dāng)今世界最具普遍性、代表性和權(quán)威性的政府間國際組織，聯(lián)合國也逐漸在全球發(fā)展治理中發(fā)揮核心作用。在過去80年里，聯(lián)合國在豐富全球發(fā)展理念、構(gòu)建發(fā)展目標(biāo)和籌措發(fā)展資金等多方面發(fā)揮了重要作用，但隨著地緣政治分裂、保護主義和單邊主義盛行，聯(lián)合國面臨挑戰(zhàn)，其發(fā)展系統(tǒng)也面臨治理結(jié)構(gòu)分散化、資源總量不足以及目標(biāo)實現(xiàn)不力等困境。聯(lián)合國秘書長古特雷斯提出的“聯(lián)合國80周年倡議”，為改革聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)和推進發(fā)展目標(biāo)落實提供了機遇。抓住聯(lián)合國80周年改革契機，進一步強化其發(fā)展支柱地位，推進發(fā)展系統(tǒng)整合優(yōu)化和更好地回應(yīng)發(fā)展中國家的迫切需求和優(yōu)先領(lǐng)域是聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)未來改革的方向。

聯(lián)合國在全球發(fā)展治理中的多維作用

發(fā)展是聯(lián)合國的三大支柱之一。聯(lián)合國是全球發(fā)展的重要規(guī)劃者和推動者，發(fā)揮了豐富發(fā)展理念、構(gòu)建發(fā)展目標(biāo)和籌措發(fā)展資金等多維度的重要作用。

聯(lián)合國豐富了發(fā)展理念和規(guī)范，確立了“發(fā)展權(quán)”、“以人為本”和“消除貧困”等關(guān)鍵理念，使發(fā)展概念從單純的“經(jīng)濟增長”擴展到經(jīng)濟、社會和環(huán)境三位一體的“可持續(xù)發(fā)展”。聯(lián)合國《發(fā)展權(quán)利宣言》明確規(guī)定，發(fā)展是一項不可剝奪的權(quán)利，是經(jīng)濟、社會、文化和政治的全面進程，目的是“全體人民和所有個人積極、自由和有意義地參與發(fā)展”以及 “在得到公平分配的基礎(chǔ)上，改善全體人民和所有個人的福利”。

聯(lián)合國《發(fā)展綱領(lǐng)》在承認經(jīng)濟增長對發(fā)展的重要意義的同時，指出發(fā)展問題不能被孤立地、簡單地視為經(jīng)濟增長問題，而是包含了和平、社會發(fā)展、婦女權(quán)利、保護環(huán)境和民主等多個范疇的概念。聯(lián)合國開發(fā)計劃署發(fā)布的《人類發(fā)展報告》提出“人類發(fā)展指數(shù)”概念，樹立了“以人為本”的發(fā)展觀，使增進人類的幸福、消除貧困和饑餓等成為發(fā)展的核心。聯(lián)合國還提出可持續(xù)發(fā)展的概念，并通過《里約宣言》《21世紀議程》等一系列宣言和公約確立了經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護和社會進步協(xié)調(diào)均衡的可持續(xù)發(fā)展共識。

聯(lián)合國構(gòu)建了發(fā)展目標(biāo)，制定指導(dǎo)國家發(fā)展和國際發(fā)展合作的框架。自1960年至2000年，聯(lián)合國連續(xù)制定并實施了四個“十年國際發(fā)展戰(zhàn)略”，確定了官方發(fā)展援助的國際標(biāo)準(zhǔn)，大幅改善了發(fā)展中國家的狀況，縮小了富國與窮國之間的差距。2000年聯(lián)合國通過《千年宣言》，構(gòu)建了千年發(fā)展目標(biāo)，包括消除極端貧困和饑餓、普及初等教育、促進兩性平等、降低兒童死亡率和保護環(huán)境等八項目標(biāo)，使成千上萬的人擺脫了貧困，生命得到拯救，兒童能夠上學(xué)，產(chǎn)婦死亡率降低，更多的人能夠飲用干凈的水。2015年千年發(fā)展目標(biāo)到期，聯(lián)合國召開發(fā)展問題特別峰會，制定了2030年可持續(xù)發(fā)展議程，構(gòu)建了包括17項目標(biāo)和169項具體目標(biāo)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，為各國發(fā)展和國際發(fā)展合作指明方向。

目前，全球極端貧困狀況出現(xiàn)下降，2023年世界上首次有超過一半的人口享有至少一種社會保護福利，孕產(chǎn)婦和5歲以下兒童死亡率下降，艾滋病毒新感染病例減少39%，教育領(lǐng)域的性別差距穩(wěn)步縮小，獲得安全飲用水、安全管理的環(huán)境衛(wèi)生和基本個人衛(wèi)生的情況出現(xiàn)改善。

聯(lián)合國積極籌措發(fā)展資金，動員資源推進發(fā)展中國家的發(fā)展。聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)每年都向發(fā)展中國家提供大量發(fā)展資金，覆蓋減貧、糧食安全、公共衛(wèi)生和教育等多個領(lǐng)域。例如，世界銀行自1947年以來向發(fā)展中國家提供貸款和贈款，并在170多個國家支持了12000多個項目。同時，聯(lián)合國還積極推動發(fā)展籌資，先后于蒙特雷、多哈、亞的斯亞貝巴和塞維利亞召開了四次發(fā)展籌資問題國際會議，構(gòu)建了包括國內(nèi)公共資源、私營企業(yè)、國際發(fā)展合作、國際貿(mào)易、債務(wù)可持續(xù)性和改革國際金融架構(gòu)等7大行動領(lǐng)域的籌資框架，廣泛從各種政府部門和私營部門籌集資金以幫助發(fā)展中國家實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。

當(dāng)前面臨的主要困境與挑戰(zhàn)

當(dāng)前世界進入新的動蕩變革期，多邊主義與聯(lián)合國受到?jīng)_擊，聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)面臨著治理結(jié)構(gòu)碎片化、發(fā)展資金不足和目標(biāo)落實不力等多方面挑戰(zhàn)。

1、治理結(jié)構(gòu)碎片化

聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)是一套以經(jīng)社理事會為中心的龐大和復(fù)雜的網(wǎng)狀機構(gòu)，包括聯(lián)大、經(jīng)社理事會和專門機構(gòu)、附屬機構(gòu)3個層次。其中專門機構(gòu)和附屬機構(gòu)不屬于聯(lián)合國，有特定的業(yè)務(wù)范圍和專業(yè)特長，有自己的成員國、組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)費來源和自治權(quán)。這種治理結(jié)構(gòu)的碎片化限制了發(fā)展系統(tǒng)的一致性、有效性和效率，并且造成了相互之間的競爭，在全球發(fā)展緊急狀況下更是加劇了聯(lián)合國統(tǒng)籌發(fā)展的理念與碎片化現(xiàn)實之間的巨大鴻溝。

2、發(fā)展資金不足

資金不足是聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)面臨的核心挑戰(zhàn)。當(dāng)前捐助國的供資水平和類型都限制了聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)推進發(fā)展成果的能力。一方面，供資水平在不斷下降。2023年，對聯(lián)合國發(fā)展方面的資金捐助總額為456億美元，比2022年減少16%。而特朗普第二任期以來，美國關(guān)閉了國際發(fā)展署，大幅削減發(fā)展資金，加上拖欠繳費，都使聯(lián)合國進一步陷入嚴重資金危機。

另一方面，持續(xù)存在的結(jié)構(gòu)性供資缺陷也損害聯(lián)合國的能力，包括過度依賴少數(shù)捐助國和捐款的結(jié)構(gòu)性不平衡等。長期以來，聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)高度依賴德國、英國和美國，2023年這3個政府捐助方占政府供資總額的48%。同時捐款國捐助的核心資源與非核心資源之間的不平衡加劇。自通過《2030年議程》以來，非核心捐款增長44%，而核心捐款僅增長13%，且2023年核心捐款僅占捐款總額的18.8%。這些導(dǎo)致聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)嚴重依賴非核心資源，但這種資金來源通常并不穩(wěn)定且附帶苛刻條件，從而導(dǎo)致聯(lián)合國長期規(guī)劃困難，戰(zhàn)略自主性削弱。

3、發(fā)展目標(biāo)落實不力

距離2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的最后期限僅剩5年時間，但可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的進展遠遠達不到所需的規(guī)模和速度。只有35%的具體目標(biāo)進展順利或進展一般，47%的具體目標(biāo)取得微小進展或沒有取得進展，18%的具體目標(biāo)與2015年的基線水平相比出現(xiàn)倒退，超過三分之二的目標(biāo)可能無法實現(xiàn)。全球減貧處于停滯狀態(tài)，按目前的軌跡持續(xù)下去，到2030年世界上仍有7.3%的人口生活在極端貧困中，全球饑餓人數(shù)自2019年以來急劇上升，并持續(xù)居高不下，全球近十一分之一的人面臨饑餓，國家內(nèi)部和國家之間的不平等加劇。

總體上看，當(dāng)前聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)面臨著普遍的困境和挑戰(zhàn)，亟需加強改革。

未來的改革方向

聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)改革是廣泛聯(lián)合國改革的一部分。“聯(lián)合國80周年倡議”專注于提高效率和有效性，旨在對聯(lián)合國進行結(jié)構(gòu)性變革和項目調(diào)整。在此背景下，聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)改革應(yīng)進一步聚焦于發(fā)展支柱強化、發(fā)展系統(tǒng)整合、發(fā)展資金多元化與治理結(jié)構(gòu)民主化四個方向。

第一，應(yīng)進一步強化發(fā)展支柱，確保發(fā)展在聯(lián)合國議程中的核心位置。發(fā)展是和平的前提，是人權(quán)的保障，與氣候行動相輔相成。在當(dāng)前全球經(jīng)濟低迷、環(huán)境危機加劇和沖突升級之時，應(yīng)進一步堅持發(fā)展優(yōu)先，繼續(xù)推動發(fā)展問題處于國際議程和聯(lián)合國工作中心位置。

第二，應(yīng)進一步推進發(fā)展系統(tǒng)的整合。提升聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)效率、增強透明度；加強全系統(tǒng)監(jiān)督評估，推動國家工作隊團結(jié)協(xié)作，提升政策制定與行動的統(tǒng)一性；提升實際交付效率，使發(fā)展系統(tǒng)的工作重心從內(nèi)部結(jié)構(gòu)改革轉(zhuǎn)向?qū)嵉匕l(fā)展業(yè)務(wù)成果。

第三，應(yīng)進一步調(diào)動發(fā)展資源。敦促發(fā)達國家切實履行官方發(fā)展援助和氣候資金承諾，增加核心供資捐款，提升非核心資源靈活性；積極拓展籌資渠道，與國際金融機構(gòu)、私營部門展開廣泛合作，加強全球伙伴關(guān)系建設(shè)，努力解決發(fā)展資源總量不足、結(jié)構(gòu)性失衡問題。

第四，應(yīng)進一步推進治理結(jié)構(gòu)民主化，維護好發(fā)展中國家的利益。一方面，要更好地回應(yīng)發(fā)展中國家的迫切需要和優(yōu)先領(lǐng)域；另一方面，要有效提升發(fā)展中國家的代表性與發(fā)言權(quán)。包括提升發(fā)展中國家在專門機構(gòu)中的代表性，改進駐地協(xié)調(diào)員系統(tǒng)中發(fā)展中國家的代表性不足、地區(qū)代表性不平衡問題，增加來自發(fā)展中國家的駐地協(xié)調(diào)員。

（黃超，上海社會科學(xué)院世界經(jīng)濟研究所副研究員）