從上合銀聯體到上合開發銀行：上合邁出的這一步有哪些要點

作為成立以來規模最大的一次峰會，天津峰會在上合組織的機制建設方面取得了多項突出成果。其中，上合組織領導人做出的關于成立上合組織開發銀行的決定，更是引發全球高度關注。十多年前中國提出創建上合組織開發銀行的倡議，終于在天津峰會上瓜熟蒂落——領導人達成重要政治共識：“各有關成員國重申成立上合組織開發銀行的重要性，決定成立開發銀行并就該金融機構運作的一系列問題加快磋商”。這標志著上合組織開發銀行有望從一個中國倡議轉變為現實中的國際組織。

上合為何需要開發銀行？

上合組織從打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義的安全合作起步，隨著上合組織反恐合作取得較大的進展，各成員國逐漸認識到要消除恐怖主義的根源，必須開展經濟合作，尤其是在基礎設施、礦產資源開發和能源開采等大型經濟項目上開展合作。而要開展大型經濟項目合作，首先需要解決融資問題。

上合組織成員國多是發展中國家，具有較好的自然資源，并保持較高的經濟增長速度，但普遍面臨基礎設施融資難題。俄羅斯和哈薩克斯坦有豐富的石油、天然氣、煤炭和鐵礦石等資源，開發前景廣闊，但基礎設施建設資金嚴重不足，導致礦產資源的優勢難以發揮。塔吉克斯坦政府將水電產業、道路基礎設施建設和礦產資源開發列為國家發展的重要方向，但亟需解決資金投入問題。吉爾吉斯斯坦計劃投資多個大型水電站項目、加強國內的鐵路與公路建設，但本國財政只能滿足較小部分的資金需求，存在較大的資金缺口。烏茲別克斯坦政府以能源開采和能源產品加工作為經濟發展的重點，仍需要大量資金投入。

在此背景下，為滿足上合組織成員國的融資需求，中國率先提出了創建上合組織銀聯體的倡議。

2005年10月，上合組織銀聯體在莫斯科成立，中國國家開發銀行、俄羅斯開發與外經銀行、哈薩克斯坦開發銀行、吉爾吉斯斯坦結算儲蓄銀行、塔吉克斯坦國家儲蓄銀行和烏茲別克斯坦對外經濟活動銀行等6家金融機構得到政府授權或推薦參加銀聯體，簽署了《關于成立上合組織銀行聯合體協議》。

2006年6月，上合組織銀聯體成員通過《關于支持上合組織區域經濟合作的行動綱要》，確定了銀聯體的工作重點，即為成員國在能源、交通基礎設施等領域的大型經濟項目提供融資支持。

在各成員國的共同努力下，上合組織銀聯體在解決上合組織經濟合作的融資難題方面發揮了積極作用，但也面臨著不小的挑戰。

首先，銀聯體是一個松散的俱樂部式合作機構，不具備法律意義上的銀行實體資格，因此銀聯體在根據市場原則對上合組織通過的區域合作項目提供銀團貸款以及在推動上合組織金融合作方面只能發揮協調的作用。

其次，由于個別成員國經濟實力較弱，在其擔當輪值主席國時，區域經濟合作中的協調能力受到較大制約，無法及時有效地識別各成員國融資需求，從而影響銀聯體工作的效率和成果。

因此，創建上合組織開發銀行，推動上合組織金融合作從松散的銀聯體模式向實體化運營模式轉變顯得尤為迫切。

中俄協調與上合開發銀行創建

2010年11月，中國首次提出了創建上合組織開發銀行的倡議，建議上合組織深化財政金融合作，研究成立上合組織開發銀行，探討共同出資、共同受益的新方式。2012年6月，上合組織元首峰會在北京舉行，中國更加積極地推動成立上合組織開發銀行。2015年12月，上合組織政府首腦（總理）理事會在河南鄭州舉行，中國再次提出要積極籌建上合組織開發銀行，為成員國的經濟發展提供融資保障。

作為上合組織的兩大創始成員國，中國與俄羅斯之間的協調對于上合組織開發銀行的創建尤為重要。盡管中俄都重視推動上合組織的區域經濟合作，但雙方的利益偏好存在一定差異。俄羅斯希望通過上合組織穩定自己在中亞的傳統經濟優勢，對歐亞經濟聯盟、歐亞開發銀行等俄羅斯主導的區域經濟合作機制發揮“補充”作用。而作為中國在中亞最重要甚至是唯一的區域經濟合作機制，中國希望上合組織既能大力推動中亞的區域經濟合作，又能為我國的經濟發展尤其是能源進口的多元化戰略做出貢獻。

正是在此背景下，在2012年主辦上合組織北京峰會時，中國提出了較為具體的制度方案：上合組織開發銀行的資本金為100億美元，由各參與國按各自經濟規模（以名義國內生產總值或購買力平價計算）的比例出資。按照這一方案，中國大約出資80億美元，剩下20億美元由以俄羅斯為主的其他成員國共同出資。

而俄羅斯則提出，上合組織開發銀行需要在歐亞開發銀行的基礎上建立。歐亞開發銀行由俄羅斯和哈薩克斯坦于2006年共同推動成立，由俄羅斯主導。其資本金為70億美元，15億美元的現金資本分別由俄方提供10億美元和哈方提供5億美元。俄羅斯持有銀行65.97%的股份，哈薩克斯坦持有32.99%的股份。

在2025年中國主辦上合組織天津峰會時，中俄在上合組織開發銀行議題上的協調顯著增加，立場逐漸趨于一致。6月3日，上合組織財長和央行行長會議在北京舉行，由中國財政部長藍佛安和央行行長潘功勝共同主持，俄羅斯對中國上合組織開發銀行的制度方案開始秉持更為積極的立場，使得會議在推進上合組織開發銀行成立方面取得了實質性進展。

7月5日，上合組織外長理事會在天津舉行，各方圍繞建設上合組織開發銀行等融資保障機制進行討論，達成原則性共識。中國外長王毅指出，上合組織決定成立開發銀行，歐亞地區將增加一個多邊合作的新平臺，將會有力促進上合組織國家基礎設施建設和經濟社會的發展，無論對成員國還是本地區來說，都是一件值得慶祝的好事。

上合開發銀行制度設計展望

天津峰會之后，上合組織開發銀行的創建將進入制度設計的新階段，銀行的戰略定位、股權分配和總部選址等一系列問題將成為各方關注的核心。

在戰略定位上，上合開發銀行要體現地域特色，與之前建立的金磚銀行形成區別。金磚銀行主要針對新興市場國家以及廣大發展中國家，而上合開發銀行要立足中亞地區，尤其是針對本地區的經濟欠發達國家，重點為本地區的大型經濟合作項目，尤其是為能源和交通基礎設施項目提供融資。

在股權分配上，上合開發銀行要堅持按經濟規模分配股權的做法，充分發揮中國作為銀行大股東的責任和擔當。在銀行創建和運營初期，大股東的國際領導力十分重要。相比上合組織的其他成員國，中國在多邊開發銀行領域具有最為豐富的經驗和資源：一方面，金磚銀行、亞投行等多邊開發銀行的成功創建和運營，為中國創建和管理上合組織開發銀行積累了豐富的經驗；另一方面，上合組織開發銀行的業務范圍將集中在為能源和交通等基礎設施項目進行融資，中國在該領域具有明顯的優勢。

在總部選址上，相較其他城市，上海作為上合組織開發銀行的總部所在地較為合適。一方面，上海合作組織是唯一一個以上海這座城市來命名的區域性國際組織。上合組織開發銀行作為上合組織經濟合作的旗艦項目，其總部選擇上海，既名副其實、名正言順，又符合上海的城市發展定位。另一方面，上海能夠為銀行的良好運營提供得天獨厚的便利條件。作為國際金融中心，上海相對完善的資本市場將為上合組織開發銀行的發債融資提供便利條件。作為一家新興的多邊開發銀行，上合開發銀行大量的資金將來源于債券市場，總部落戶上海將有助于上合組織開發銀行的資金籌集。

（黃超，上海社會科學院世界經濟研究所副研究員）