精英與群眾之間：羅斯福新政中的信任危機與認同裂痕

小阿瑟·施萊辛格（Arthur M. Schlesinger Jr.）在他的成名著作《羅斯福三部曲》中，提出了他所認為的羅斯福新政的最大遺產——“新政自由主義”。小施萊辛格將其刻畫為一種將國家干預、社會保障機制與集體主義價值結合起來的政治理念，他認為這種理念在二戰后影響了整個西方世界，并且徹底重塑了美國自由主義的面貌。然而，這一在小施萊辛格筆下被賦予了恢復經濟與社會正義雙重使命的“新政自由主義”，自其提出之時起便始終處于爭議與博弈之中，難以成為各方普遍認可的政治共識。即便在最初的政治聯盟中，羅斯福也不得不面對來自體制外部和內部激進力量的不斷質疑與壓力。在這些壓力中，最尖銳的質疑便來自以“反建制”與“再分配”為核心訴求的民粹主義者，其中最具代表性的便是大蕭條時期的路易斯安那州州長休伊·朗。

小阿瑟·施萊辛格（Arthur M. Schlesinger Jr.）的《羅斯福時代》，上海譯文出版社2025年版

休伊·朗通過反對精英和大企業的口號于1928年在路易斯安那州贏得了選舉，并且提出了相比于新政更激進的改革方案。小施萊辛格承認，朗之所以贏得選舉，是由于美國南方的歷史性貧困和階級分化，尤其是在路易斯安那州這樣治理不善、文盲率高、基礎設施落后的地區，而且朗是一個陰險狡詐的政治家。朗的統治為路易斯安那州的窮人帶來了切實的改善，如免費教科書、更好的學校和基礎設施，這使得他的支持者在面對其腐敗和專制行為時仍保持忠誠。盡管如此，小施萊辛格還是認為朗的行為顯得幼稚甚至瘋狂，而且沉迷于權力和報復。朗在路易斯安那州建立了一個獨裁式的統治，通過操控立法、壓制反對派，甚至訴諸暴力和腐敗，對民主規范非常漠視。所以小施萊辛格并不看好休伊·朗的方案，他認為休伊·朗的“分享財富計劃”【“分享我們的財富”計劃（Share Our Wealth Plan）是休伊·朗于1934年提出的一項激進經濟改革設想，旨在通過對巨額財富征收重稅、設立財產上限（每人財富不得超過500萬美元）與收入上限，來實現社會財富的再分配。該計劃承諾為每個美國家庭提供最低限度的住房、教育、就業機會及年收入保障，以解決大蕭條期間廣泛存在的貧困與不平等問題。】不過是“為鄉巴佬們描繪的天堂”，而且該方案不能提供可持續的經濟解決方案，也與新政自由主義的理性改革路徑背道而馳。

不過，休伊·朗能夠獲得如此之大的影響力，顯然有其社會基礎。在新政國家治理能力有限、分配體制缺乏根本性調整的背景下，這些不滿情緒并未得到實質性紓解，反而繼續積聚，成為民粹主義動員得以延續至今的重要土壤。需要注意的是，小施萊辛格撰寫《羅斯福三部曲》正值戰后美國經濟高速增長、“戰后共識”尚未破裂的時代。伴隨著郊區化的推進、福利國家的擴張與消費社會的興起，一個規模龐大的“新中產階級”成為社會穩定的象征性群體，而原先那些蘊含不滿與抗爭的社會情緒，似乎被這種繁榮景象所暫時遮蔽。因此，小施萊辛格雖敏銳地捕捉到了朗的支持者們對貧富差距的憤怒，但在他所設立的“新政自由主義”的敘事框架中，朗式的“民粹主義”被視為一種過渡性的情緒發泄，不是什么需要深入回應的社會結構性病癥，他認為休伊·朗得到的支持是因為“許多窮人被嫉妒和仇恨所吞噬。新政似乎非常復雜，對一些人來說，非常遙遠……”小施萊辛格沒有繼續談及的是，羅斯福究竟在多大程度上安撫了這股憤怒情緒，“新政自由主義”又在多大程度上將這些底層聲音制度化地納入了國家治理邏輯？通過回顧休伊·朗當初對新政的觀點，我們可以一窺這種憤怒情緒的源頭。

休伊·朗

一、休伊·朗與新政聯盟的破裂

事實上，在羅斯福正式成為民主黨總統候選人之前，休伊·朗不僅曾表達出對其政策立場的肯定，甚至在關鍵的黨內提名過程中發揮了至關重要的政治斡旋作用：在1932年6月舉行的民主黨全國代表大會上，富蘭克林·羅斯福在首輪投票中就面臨著黨內的嚴重阻力。在首輪投票中，羅斯福取得了優勢領先，但這個優勢并不穩固。隨后的幾輪點名投票局勢依然不明朗。而此時代表各州的州長選票也開始出現分歧。在這個關鍵時刻，當時民主黨內的進步派人士伯頓·惠勒（Burton Kendall Wheeler）參議員選擇尋求參議員休伊·朗的幫助。朗在考慮后答應了惠勒。在隨后的大會上，朗對密西西比州和阿肯色州的兩個代表團的代表們都施加了壓力，要求他們支持羅斯福，甚至還去尋求了紐約市當地政治勢力的支持。這也最終迫使約翰·加納等民主黨中間派在第四輪投票時轉而支持羅斯福，使得羅斯福成功獲得了總統候選人提名。

朗起初支持的人并沒有包含當時的紐約州州長羅斯福，但他很快就注意到在銷售稅問題上，民主黨領導人要么贊成這項為胡佛總統所提倡的政策，要么同情它，只有羅斯福堅決反對此銷售稅。于是朗很快就把希望轉向羅斯福，朗談到“羅斯福日復一日地做出的承諾與我對公正政府的信念和理解完全一致”，“在這些聲明的基礎上，我開始相信，解決美國困難的最佳機會是選舉富蘭克林·羅斯福為總統。”（Huey P.Long, Every Man A King.pp.289,298.）朗意識到羅斯福代表了民主黨內的一種新興力量，一個可能帶來實質性變革的領導者。相比于胡佛，以及民主黨內的其他派系（如加納等）對大蕭條的矛盾態度，羅斯福在應對經濟危機方面展示出了積極的姿態，這與朗的政治目標存在一定的契合。而且，在大蕭條的背景下，美國迫切需要強有力的領導來實施有效的經濟恢復計劃，而羅斯福正展現出了這樣的領導潛力。

但是他們的聯盟是如此地短暫，在羅斯福當選總統后，民粹主義者和新政核心團隊雙方各方面的分歧迅速顯露。休伊·朗的政治理念和行動相比羅斯福顯然更為激進，朗訴求直接有效的分配方案，但羅斯福身為總統則必須在激進和保守之間尋求平衡，必須考量各方的利益訴求。盡管羅斯福的新政在一定程度上符合緩解經濟危機的需求，但它并沒有達到朗所期望的程度。朗對此感到不滿，他認為羅斯福的政策過于溫和，未能有效解決貧困和不平等問題。朗早在1932年12月的國會演說時就提醒羅斯福：“羅斯福當選時的主要問題就是財富的分散，他最引人注目的問題就是改變和終止這個國家目前財富集中在少數人手中的現狀，這個問題在美國人民中引起了如此激進的關注，以至于現任總統胡佛也忍不住宣布反對財富集中在少數人手中……”朗暗示了自己對羅斯福獲得提名的支持，要求羅斯福給處于貧困中的人們一個“交代”。（Congressional Record 72d.,2d Sess.,[December 6, 1932]Box 5 Folder 17, p.1, Huey P. Long Papers.）在隨后的兩年里，羅斯福的政策大多傾向于拯救銀行和各大企業，朗認為這些政策并不能夠直接惠及美國民眾，而只是單純地拯救上層那些貪婪的家伙。當時參議院關于《石油法》的爭論可以窺見朗是如何看待羅斯福新政的系列法案：朗在參議院宣讀了一位來自南達科他州揚克頓小商人的信：“石油大公司可以操縱進出口、決定西海岸和東海岸的石油價格、決定煉油的方法和渠道……如果不舉行公開的石油法規的聽證會，我們這些獨立人士就面臨破產，整個法規都被扭曲以適應大公司。”朗在其后接著說道，“我們在國家工業復興法第9（b）條中規定，他們（指羅斯福政府）應該將這些管道與煉油廠和生產廠分離，但他們沒有注意到這一點。相反，他們請來了蒂格爾先生，讓他成為了自己對自己的監管者……美國獨立石油協會、得克薩斯州石油和天然氣保護協會這兩個據稱最大的‘獨立組織’，其主席都從壟斷組織那里獲得了可觀的資金支持”（U.S. Congress,Congressional Record,73rd Congress,2d Sess[March 1,1934]pp.3489-3490.）。可見，朗顯然懷疑“第一次新政”到底在多大程度上打擊了諸如大石油公司這樣的利益集團。羅斯福政府安排的人員任命或許只是為了平衡和緩解局勢，而在朗看來這只不過是另一次勾結。在這種不信任的基礎上，包括《國家工業復興法》在內的法案也以幾乎類似的理由遭受到朗的反對。其次，朗也認為羅斯福的政策對底層的照顧也不夠：1935年2月，政府提出的勞動救濟法案呈遞至參議院進行審議。這一法案撥出了480萬美元用于為聯邦政府雇傭急需工作的人群，同時旨在通過增加公眾的購買力來刺激經濟。然而，該法案卻沒有規定最低工資標準，這將使得政府可以自主決定究竟該支付多少工資。朗對該法案強烈反對，要求必須寫入關于最低工資的條款。但困難在于，如果按照現行的工資來大量雇傭工人，這些為數不多的救濟基金很快就會被消耗。參議院領導人透露了白宮的意思，反對列入最低工資條款，然而共和黨保守派卻和朗站在了同一陣線——只不過他們的目的是讓這個法案在眾議院因朗的這點要求被否決。最后的結果則是朗所支持的修正案以一票之差得以通過。

而在遺產稅的問題上，在羅斯福正猶豫不決時，朗也發言抨擊羅斯福的軟弱：

“有多少人記得《獨立宣言》的第一句話？宣言說:‘我們認為這些真理是不言而喻的，即人民有某些不可剝奪的權利，其中包括生命權、自由權和追求幸福的權利。’宣言進一步說:‘我們認為人人生而平等。’他們這么說是什么意思呢?我的朋友們，他們的意思是說，人人生而平等，這意味著任何一個人出生就能繼承100億美元，而另一個孩子出生就什么也繼承不了嗎?”（U.S. Congress,Congressional Record,74th Congress,1st Sess[May 23,1935] pp.8040-8041.）

《美國進步報》也引用了數據支撐朗的觀點，他們轉載了美聯社記者內森·羅伯森的一篇報道，該報道對羅斯福總統的財富再分配政策提出了尖銳的批評。報道稱，羅斯福的策略在實施上過于遲緩，因而無法對富裕階層產生實質性的影響，盡管政府宣稱要“浸透富人”（即通過稅收政策影響富人），這一說法實際上缺乏實效，類似于“無酒精的啤酒”。羅伯森的報告進一步分析，即便遺產稅提案被納入法律體系，其對美國主要財富的影響在未來幾年內也是微乎其微。羅斯福政府的行動過于遲緩，使得富裕階層已有充足時間通過贈予等方式將財產轉移給子女，從而規避高額稅收。朗因此開始在發表的各項言論中將羅斯福與胡佛歸為一類：“胡佛是一只貓頭鷹，而羅斯福不過是一只會尖叫的貓頭鷹。貓頭鷹沖進雞窩，把母雞撞倒，然后輕聲和愛上它的母雞說話，接下來你就知道沒有母雞了。”

朗還直接跟羅斯福的核心團隊發生了沖突。郵政總局局長詹姆斯·法利（James Farley）是民主黨全國委員會主席，在1932年民主黨芝加哥大會前就與朗有過接觸，但二者都沒有對彼此留下好印象。在擔任郵政總局局長后，法利隨即將聯邦資金給予朗在路易斯安那州的反對派們。朗顯然無法容忍有人挑戰他在路易斯安那州的權威，于是立即在參議院攻擊法利存在腐敗情況。朗指控法利：“這個人印制了一堆紀念款郵票，但這些郵票不是為了進入美國財政部，而是為了進入自己和朋友的口袋，他還不如把手直接伸進美國財政部的錢柜。”朗還由此進一步抨擊了羅斯福與法利之間的關系：“（法利）不應該以對黨和總統的攻擊為理由來保護自己。所有關于他的談論最終都將變成關于總統的談論，而且這些矛頭都將會指向總統。”（U.S. Congress,Congressional Record,74th Congress,1st Sess[February 21,1935]pp.2397-2398.）朗與法利的矛盾最終演變成對羅斯福整個執政團隊的抨擊——而早在此前，朗就對羅斯福政府內部的精英人士保持高度懷疑。朗認為，與其前任胡伯特·胡佛相比，羅斯福在競選期間承諾將對國家的財富分配進行重新審視，也強調了必須避免華爾街少數人對國家的操控。然而，朗很快發現這一承諾未能有效落實：“羅斯福政府內部的某些人物卻利用這些權力為自己謀求利益，忽視了公平地分享財富的重要性。”朗還特別指出，即使經濟學精英領導下的國家復興署（NRA）實施了一些有益的改革，但這些改革仍然不足以實現財富在更廣泛公眾中的分配。

面臨民粹主義者對新政的強烈懷疑和抨擊，羅斯福本能性的反應是打壓他們而不是說服他們加入自己的聯盟。羅斯福曾促使聯邦調查局對朗進行了一系列的調查，但朗是“政治上的炸彈”，白宮對朗的各項指控，只會加強他的地位，換言之，“政府正處于一個可以讓朗成為烈士的情景下”。（Montgomery County sentinel .[Rockville, Md.], February 28, 1935, Chronicling America:Historic American Newspaper. Lib. of Congress.）束手無策的羅斯福及其幕僚們對朗的很多提議都感到擔憂，他把休伊·朗看作是對美國民主威脅最大的兩人之一（另一人是麥克阿瑟）。針對朗希望作為第三黨候選人參選總統的輿論，羅斯福手下的幕僚們曾經進行過一次民調統計，結果是如果朗作為第三黨候選人參與1936年總統大選，朗將無法贏得選舉勝利，但是卻能夠大量吸走那些本會投給羅斯福的選票，最終導致羅斯福輸掉總統大選。共和黨人也大力支持朗競選總統，他們認為在1932年，每個激進分子的票都會投給羅斯福，但在1936年就不是這樣了。只要朗和他的幫派組成聯盟，1912年總統選舉中西奧多·羅斯福等進步派分裂了共和黨，最終導致威爾遜勝選的情況就有可能重演。

在選舉壓力之下，羅斯福為了回應朗及其追隨者所倡導的政治理念，采取了一系列措施。1935年6月初，羅斯福突然敦促國會采取行動，堅持通過了四項主要立法：社會保障法案、瓦格納法案、銀行法案和公用事業控股公司法案。數天后，他又增加了第五項立法：一項“浸透富人”的稅收計劃。這項法案要求對高收入者征收更多稅，實施遺產稅與贈與稅，并且尤其提高了對某些大型公司營業利潤的再分配力度。這是羅斯福自新政開始以來第一次直接將手伸進富人的口袋，故而該法案遭受了前所未有的反對。所以，該法案為了通過也不得不做了大量讓步，其成效在當時來看對于財富分配的直接影響并不顯著，正如朗當時在參議院抨擊羅斯福所言：他相信羅斯福會拒絕支持一項真正分散財富的稅收法案，即使總統同意支持這樣一項法案，他在國會中的政黨也不會通過。盡管如此，該法的影響意義卻是十分深遠的——該法案打破了累進稅制，某種程度上意味著美國政府在財稅政策方面的重大轉向，即從側重于企業和富裕階層的利益，轉向關注社會公平和財富再分配。《財富稅法案》也成為了羅斯福“左轉”的標志性法案。此后，盡管新政由于種種現實因素的制約，未能在追求經濟平等的方向上走得更遠，但羅斯福此舉仍被保守派指責為“美國通往社會主義的滑坡”。

值得羅斯福慶幸的是，休伊·朗最終死于刺客之手，風靡全國的分享財富運動便迅速衰落下去，朗的支持者們也在失去主心骨后內斗不斷，最后可謂是作鳥獸散。伴隨著“第二次新政”的落幕和第二次世界大戰的來臨，關于社會財富分配的討論已經從美國的公共話語中逐步退場。

二、新政自由主義的認同危機

小施萊辛格的《羅斯福三部曲》出版后的幾十年內，美國史學界涌現出大量對新政的批判性論著。這些作者既來自受左派思想啟發的社會史家，也包括了自由主義群體內部立場激進的反思者。他們普遍認為，新政并非旨在徹底改造資本主義體系，而是以有限改革穩定既有秩序，其政策制定過程高度依賴既得利益集團的參與和妥協。如保羅·康金所言：“新政的故事，是一個關于未竟之業的悲劇——關于本可能實現卻未能實現的希望。”霍華德·津恩也認為，新政未能解決它所面臨的最根本問題：“如何將巨大的自然資源財富和驚人的生產潛力帶給這個國家的每一個人。”新政在開展社會救濟以及發放福利的過程中，就存在著十分明顯的排他性情況。（如《農業調整法》在實際執行的時候，使得南方佃農以及農業工人失去了他們的土地，而《社會保障法》最開始的時候也把農業工人和家庭傭工排除在外。）這表明新政雖以擴展社會權利作為目標，然而在具體的政策實踐操作當中，始終會受到種族、階級以及地方利益格局的限制與約束，進而造成了新政的改革在范圍以及深度這兩個方面的雙重局限。用歷史學家埃里克·方納的話來講，新政“極大地拓展了自由的內容，卻沒有消除自由的界限”。洛克滕堡也認為，新政增強了利益集團的權力，這些利益集團聲稱代表數百萬人的利益，但有時只代表極少數人。它沒有發展出一種方法來保護那些沒有代言人的人，也沒有發展出一種可接受的方法來約束利益集團。

如前述批判論著所言，當我們重新回顧休伊·朗與羅斯福的時代，我們很快就能發現，盡管新政以恢復經濟、促進社會公平正義為名，確實為部分受困群體帶來了短期援助與部分制度性的保障，但它在信奉民粹主義的人們心中，卻始終未能建立起一種牢固的政治認同感。對這些民眾而言，新政的主要政策多由聯邦官僚機構與大企業利益代表共同制定，規劃過程高度技術化與集中化，主導者是一批自詡理性中立的城市中產精英或東部教育背景的政策專家。他們的政治語言與政策邏輯，與南方小農、佃農、產業工人和無組織失業者的日常經驗之間存在著巨大的認知鴻溝。他們所需要的，不是一套精致的政策方案，而是一種能讓他們重新被看見、被承認的政治形式。朗之所以曾經獲得廣泛的支持，恰恰在于他讓這些民眾相信，他們也有途徑提出要求，而朗那種帶著鄉土口音的演說風格、不借助專家包裝的口號，以及強調直接再分配的改革方案，反而更能喚起這些基層群體對社會公平的想象。在他們看來，朗不是在“治理”他們，而是真正在“代表”他們。

這種來自底層的親近感和信任，是新政自由主義在“第二次新政”之后逐步喪失、卻未能自覺察覺的關鍵政治資源，最突出的表現就是曾作為新政聯盟核心支持者之一的鐵銹地帶產業工人階層，在近年卻日益轉向共和黨陣營。今天民主黨所提及的“新政自由主義”的諸多理念——包括強力的國家干預、擴張型的公共支出、累進稅制與再分配機制、通過行政體系實現社會正義等等，在那些逐漸與“新政”疏遠的群體眼中，也不再是公共福祉的象征，而愈發被視為“精英們”維持自身統治的工具：高稅收不再被理解為實現社會公平的工具，而是被看作國家從中下層手中強行奪取資源的手段；大政府不再意味著對市場秩序的矯正，而是代表著一套冷漠、遙遠、由精英把持的治理結構。其結果是，新政自由主義在美國的部分公共文化中陷入語義模糊乃至負面象征的境地。

小阿瑟·施萊辛格曾在千禧年來臨之際撰文稱，他與弗朗西斯·福山（Francis Yoshihiro Fukuyama）一樣充滿信心，認為新政所代表的理念已經取得了對過去政治意識形態的歷史性勝利：

看看我們現在的世界。這顯然不是阿道夫·希特勒的世界。他的“千年帝國”最終只維持了短短十幾年的血腥統治。這也不是溫斯頓·丘吉爾的世界。帝國及其輝煌早已消逝在歷史長河中。我們今天生活的世界，是富蘭克林·羅斯福的世界。在60年前那些無論善惡都統治地球的人物中，他對千禧年事態的演變最不感到驚訝。他對民主的力量和活力充滿信心，因此他樂于迎接新世紀帶來的挑戰。（Arthur Schlesinger Jr,FDR,April 13, 1998.https://time.com/archive/6732590/franklin-delano-roosevelt/下載日期：2025年3月2日）

小施萊辛格無法預料到，如今羅斯福的世界也已處在瓦解邊緣。“新政自由主義”一路走來，經歷了杜魯門的“公平施政”、約翰遜的“偉大社會”，終于在上世紀90年代伴隨著克林頓的“第三道路”，讓位于“新自由主義”。此后，伴隨著共和黨的整體性右轉，傳統上以工會、少數族裔及進步力量為代表的政治聯盟只能被迫與一個“大型利益集團”（民主黨）維持合作關系。這種合作客觀上雖然促成了跨國公司、金融寡頭等力量在全球治理體系中迅速崛起，但也使得原本旨在爭取社會公正的政治主張在民主黨內部陷入日益邊緣化的困境。特朗普過去兩次總統選舉的成功已經表明，瓦解“羅斯福世界”的正是民主黨自己。那么，如何在全球化和技術變革的時代，再次重建人民對“新政自由主義”的信任？如何在多元化社會中平衡利益集團與弱勢群體的需求？小施萊辛格或許會認為，答案依舊在于回歸新政的核心精神——通過民主的、普惠的改革，重建一個更加公平的社會契約。

或許會讓小施萊辛格感到欣慰的是，近年來民主黨的主流意識形態已經出現了由“新自由主義”范式部分回擺至“新政自由主義”的跡象：拜登政府上臺后實施了大規模的財政措施（例如1.9萬億美元的新冠紓困法案和逾1萬億美元的基礎設施投資法案），擴張政府支出以刺激經濟、創造就業，這種手筆被比作“羅斯福式”的經濟干預。這在很大程度上要歸功于民主黨內進步派的影響，使民主黨目前的溫和派也吸納了更多左翼政策主張，可以預見的是，民主黨未來依然將繼續向進步主義的方向傾斜。從歷史的長鏡頭看，今天的美國民主黨正努力融合新政自由主義的人文關懷與新自由主義的市場創新，以塑造未來符合自身價值觀的新路線。這場意識形態演變仍在進行之中，其結果將決定民主黨能否再次鍛造出如新政時代那樣持久而廣泛的執政共識。