“三個集中”之后：圖說浦東新區28次撤鄉并鎮

撤制鎮又稱非建制鎮，系撤并鎮級建制后的原建制鎮的城鎮功能區。2000年前后，上海實施“三個集中”戰略，即農民居住向城鎮集中、工廠向工業園區集中、土地向規模經營集中。在此背景下，上海郊區啟動大規模鄉鎮行政區劃調整，包括撤鄉建鎮、鄉鎮合并和鎮鎮合并等，鄉鎮數量大幅下降，鎮域平均面積和人口顯著上升。

建政以來，浦東撤并了哪些鄉鎮

統計數據顯示，1996年，上海郊區共有214個鄉鎮，平均鎮域面積約22.0km2，鎮人口約1.7萬人；至2003年，郊區鄉鎮減少為121個，平均鎮域面積增至48.4km2，鎮人口增至4.6萬人，且產生了4個面積超過100km2、11個人口超過8萬人的大鎮。

以浦東新區為例，自1993年建政以來，總計發生28次街鎮撤并。其中，2000年之前僅有3次零星撤并；2003年后因浦東、南匯兩區合并及興建臨港新城發生3次撤并；2000-2003年期間，為實施“三個集中”，在全區范圍內撤并鄉鎮22次，涉及范圍和后續影響均較為顯著（圖1）。

圖1  浦東新區范圍內的撤制鎮   本文圖片均由作者自繪

按撤并方式分類：（1）一鎮合并其他鎮，共計23次，新鎮沿用其中一鎮名字，如唐鎮合并王港鎮形成新的唐鎮，駐地在原唐鎮；又如書院鎮和新港鎮合并為新書院鎮，但駐地卻在原新港鎮；（2）兩鎮合并為新鎮，共計2次，新鎮并不沿襲原鎮名，而是重取新名，如龔路鎮和顧路鎮合并為曹路鎮（駐地新址），又如施灣鎮和江鎮合并為機場鎮（駐原江鎮）；（3）其他撤并形式，共計3次，如川沙、祝橋、六灶等撤三建二的過程，是尤其典型且復雜的案例（圖2）。

圖2  川沙、祝橋、六灶撤三建二歷程圖示

部分撤制鎮停滯甚至衰落

隨著城鎮化進程不斷推進，部分撤制鎮和主鎮逐漸融合，但仍存留一定數量、相對獨立的撤制鎮。一方面，撤制鎮繼續保留派出所、社區事務中心、社區衛生中心、中小學等公共服務設施，為集鎮居民和鄰近村民提供基本公共服務。另一方面，因行政資源和發展重心往主鎮轉移，部分撤制鎮出現經濟衰退、人口流失、公共服務能力弱化等問題，呈現發展停滯甚至衰落趨勢。以周浦鎮瓦屑社區（原瓦屑鎮）為例，曾為鎮區文化中心的影劇院，近十年來不斷嘗試新業態，但難以擺脫頹勢，外墻上斑駁殘留的店招，記錄了掙扎努力的過程：臺球、游戲廳、滑冰場、歌舞廳……如今，“卡拉”不見了，只剩下OK，和戶外的停車場（圖3）。

圖3  瓦屑影劇院，依次攝于2013年、2018年、2022年。

撤制鎮存量土地成為潛在資源

撤制鎮的存量土地資源，包括大量宅基地，具有“不可移動性”，特別是建設用地指標，并未隨撤制而轉移，成為未來發展的潛力資源。一方面，要加緊編制并實施控制性詳細規劃，完善鎮區交通體系和市政基礎設施建設，運用市場機制盤活存量土地和低效用地，為鎮區振興和城鄉融合發展提供土地要素保障。另一方面，發揮其毗鄰鎮級產業園區、銜接城鄉地域的區位特征優勢，挖掘集體所有土地潛能，特別是作為園區宿舍、人才公寓的補充供給，既發揮老鎮區綜合服務功能，又利于引導人口有序集聚（圖4、5）。

圖4  撤制鎮與鎮級園區空間耦合示意圖

圖5  浦東中部地區“鎮區-園區-鄉村”空間關系示意圖

（作者羅翔系上海市浦東新區規劃設計研究院研究中心主任、高級工程師。）