解讀｜美國退出、歐洲妥協，IMO凈零排放框架意味著什么？

據新華社4月12日消息，國際海事組織（IMO）11日宣布，批準《國際防止船舶造成污染公約》附件六修正案草案，強制實施國際海事組織凈零排放框架。這是世界上首個將整個行業領域的強制性排放限制和溫室氣體定價相結合的框架。

新框架的核心目標是到2050年實現全球航運業凈零排放，將適用于總噸位超過5000噸的大型遠洋船舶，這類船舶目前約占全球海運二氧化碳排放總量的85%。

新框架不僅確立了強制性燃料標準，還引入了全球范圍的碳定價機制，從而通過“雙軌制”推進減排：一是設立逐年降低的全球燃料溫室氣體強度標準，二是推行碳定價機制，對排放超標的船舶收取費用。

“航運作為一個全球性行業，其脫碳進程若缺乏統一規則，就很容易出現碎片化風險—誰排得多、誰承擔得少、誰先行、誰吃虧等問題。” 綠色創新發展研究院（iGDP）能源轉型項目協調員、分析師袁雅婷在接受澎湃新聞（www.ditubang.cn）采訪時表示，航運業在制定統一碳規則時面臨兼顧公平性與效率性的雙重挑戰，這一復雜博弈也體現在此次談判中。

國際海事組織秘書長在本次會議閉幕式上表示，“這項協議可能并不完美，但它為我們前進提供了堅實的基礎...我們在應對氣候變化和實現全球航運現代化方面又邁出了一步。”然而，在美國政府臨時推出談判、全球貿易爭端因美國“對等”關稅邏輯持續升級的背景下，國際社會圍繞全球航運業減排努力還將面臨巨大挑戰。

2025年4月1日，巴西桑托斯港，一艘集裝箱船駛向港口。本文圖片 視覺中國

歷史性的協議

新華社報道稱，上述協議的核心組成部分之一是設立“國際海事組織凈零基金”。該基金將利用碳定價機制所產生的收入，為發展中國家的技術創新、基礎設施建設和減排轉型提供支持。這些措施計劃于2025年10月正式提交國際海事組織會議審議，如獲通過，預計于2027年生效。留出的兩年過渡期旨在為各方提供充分時間，以調整運營模式并投資于替代燃料和新技術。

據信德海事綠色航運研究員張晗透露，最終通過的協議是以中國、巴西等發展中國家提出的IMSF&F方案為基礎，由新加坡提出的折中方案--“J9提案”后，再以J9方案為基礎進行談判修改的。提案提出了雙層合規機制：從2028年起，設定鼓勵性和底線性兩套排放目標。達成鼓勵性目標的船舶將獲得獎勵，未達成則繳納較低罰款；若連底線性目標也無法實現，則需支付高額罰款。

各國最終通過的協議中規定了海運燃料的溫室氣體燃料強度標準（GFI），超過該標準的船舶需要根據其超額程度支付罰款，對每噸排放量多支付100美元或380美元。國際海事組織秘書長將設立一個凈零排放基金（IMO Net-Zero Fund），用來存放碳定價機制收入所得。

然而，這些基金的使用與分配也較難達成共識，袁雅婷表示，“發達國家希望資金更多投入技術創新，但發展中國家則更關心如何幫助他們實際落地減排。確保資金公平分配，特別是支持小島嶼發展中國家和最不發達國家的脫碳努力。”

最終的協議中確定將這些收入主要用于三個方面：獎勵近零排放燃料（ZNZs）應用，支持全球航運能源轉型特別是發展中國家脫碳進程，以及承擔基金及其理事會的日常運作費用。

“這是氣候政策的一個重要里程碑，也是航運業的一個轉折點。長期以來，我們的行業一直被貼上‘難以消減’的標簽，但創紀錄的行業投資和一項新的全球措施可以扭轉這一局面，”世界航運公司總裁兼首席執行官喬·克拉姆克在一份聲明中說。

航運業為什么要為碳排放交錢？

航運業是世界貿易的大動脈，90%的貨物在國際水域上運輸。然而，航運行業對化石燃料嚴重依賴。目前，該行業的碳排放量占全球碳排放量的3%。據世界銀行稱，如果將航運業當成一個國家，它將是全球第六大溫室氣體排放國，排在日本和德國之間。

在全球經濟逐步向綠色、低碳轉型的今天，航運業的“脫碳”進程卻十分緩慢。當前，綠色燃料在商業上尚無法與傳統燃料競爭。

張晗向澎湃新聞分析稱，由于綠色燃料的生產成本高且能量密度較低，綠色燃料的實際使用成本高達傳統燃料的三倍以上。

“現在僅靠綠色燃料本身的技術進步或者大規模應用，價格不太能與化石燃料打平，所以需要強制性的政策彌補這種成本差距。”張晗說。

國際環保組織Opportunity Green氣候外交政策官員布萊娜德·希蘭（Blánaid Sheeran）對澎湃新聞說，“如果沒有強有力的經濟措施，就沒有可靠的方法來實現國際海事組織的《2023年戰略》目標。”

根據《2023年船舶溫室氣體減排戰略》，全球航運業將于2050年實現凈零排放目標。成員國在本次會議中討論了為實現船舶行業的綠色能源轉型而需采取的新中期措施。

現有的中期措施包括技術要素和經濟要素兩個方面。前者強調航運企業運用船舶技術、航線優化等方式提高船舶本身節能減排的能力。后者則是借助碳稅、碳排放交易市場等經濟手段制定海上溫室氣體排放定價機制。而本次會議則致力于構建航運業的碳排放定價體系。

貨輪排出的煙霧。

直接征收“碳稅”為何被拋棄？

本次談判過程并不容易，各國對于碳排放定價系統的方案存在較大分歧，各方討論的核心問題之一是“是否直接征收碳稅”。

據信德海事網報道，在79個最終投票的國家中，包括中國、歐盟、印度和日本在內的63個國家贊成，沙特阿拉伯、阿聯酋、俄羅斯等16個國家（大部分為產油國）反對該框架。而太平洋島國聯盟則投了棄權票。

在過去的談判中，以歐盟、澳大利亞及太平洋島國聯盟為代表的國家和組織主張對每噸二氧化碳排放征收一個統一的、固定的價格，希望通過提高碳價，促進清潔能源在航運公司中的應用。

馬紹爾群島海洋脫碳特使阿爾邦·伊紹達（Albon Ishoda）在會議中強調：“若不實施碳稅機制，國際海事組織的氣候目標將失去實質意義。”他指出，碳稅收入可用于支持發展中國家向綠色航運轉型，避免這些國家因資金與技術限制而被迫繼續使用高污染燃料和落后船舶，從而被排除在全球減排進程之外。

長期跟蹤談判的張晗指出，碳稅將直接形成一大筆收入，這筆收入可能會成為發達國家逃避氣候責任的手段。“以歐盟為主的發達國家多次承諾為發展中國家提供氣候資金，但很多都沒有履行。”

盡管碳稅被視為重要的減排工具，但已有研究顯示，其經濟效率和公平性仍存明顯短板。據國際海事組織官網披露的會議提案文件顯示，2025年1月31日，包括中國在內的15個國家聯名向國際海事組織提交了一份文件，陳述了不應該對全球航運業無差別征收碳稅的原因，強調無差別的單一稅收不符合各國氣候變化行動中“共同但有區別的責任”原則（CBDR）。

提案中提到了一項由巴西圣保羅大學和里約熱內盧聯邦大學聯合研究發現，碳稅的減排成本遠高于靈活的合規機制（Flexible Compliance Mechanism, FCM），每減少一噸二氧化碳需要支付約400至500美元，性價比明顯偏低。研究還指出，碳稅可能加劇發展中國家的經濟負擔，而靈活的合規機制則通過激勵機制實現了更平穩、高效的減排路徑。

歐洲妥協，美國離席

據《衛報》此前報道，歐盟在此次談判立場上出現了微妙轉變，這對最終的協議達成至關重要。

盡管歐盟此前積極推動航運碳稅，但在本次會議期間立場有所松動，傾向于接受新加坡提出的“J9方案”中的雙層合規機制，前提是相關資金收益規模能夠與征稅方案相當。

值得注意的是，美國特朗普政府退出了本次會議，這在一定程度上延緩了本次談判的進程。據參與本次會議的談判人士透露，原定參會的美國代表團在會議前夕突遭白宮召回，導致4月7日至11日的關鍵議程中連續出現三個空缺席位。

在一封美國致國際海事組織成員國的聲明信中，特朗普政府明確反對國際海事組織正在審議的溫室氣體收費機制，稱華盛頓不會接受“任何給美國或其人民的利益帶來不恰當或不公平負擔的國際環境協議”，并威脅一旦碳定價制度實施，美國政府將采取“對等”措施反制。

事實上，美國在國際海事規則制定中的長期缺位與其航運業的衰退密切相關。自2000年以來，美國商船噸位占全球比例從11%暴跌至不足2%，而中國、韓國等新興造船大國主導了90%的船舶制造市場。

環保組織Opportunity Green政策官員布萊娜德·希蘭表示，“盡管美國代表已經退出，但國際海事組織的談判已恢復正常…如果我們能達成一個有效的成果，那也是參會代表的談判問題，而不是因為受到場外人士的干預。”

在全球貿易爭端因美國“對等”關稅邏輯持續升級之下，國際海事組織推動全球航運業減排的共識與規則制定進程正面臨著巨大難題。袁雅婷表示，“地緣政治摩擦和貿易保護主義確實在一定程度上削弱了各國之間在氣候議題上的互信，無疑會拖慢像航運碳稅這樣的多邊機制的談判進程。”未來這一機制的落實，各方仍將拭目以待。