政府工作報(bào)告深讀｜動(dòng)態(tài)調(diào)整債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)名單，地方政府投資能力有望增強(qiáng)

3月5日，國(guó)務(wù)院總理李強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出，穩(wěn)妥化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。堅(jiān)持在發(fā)展中化債、在化債中發(fā)展，完善和落實(shí)一攬子化債方案，優(yōu)化考核和管控措施，動(dòng)態(tài)調(diào)整債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)名單，支持打開新的投資空間。按照科學(xué)分類、精準(zhǔn)置換的原則，做好地方政府隱性債務(wù)置換工作。完善政府債務(wù)管理制度，堅(jiān)決遏制違規(guī)舉債沖動(dòng)。加快剝離地方融資平臺(tái)政府融資功能，推動(dòng)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解。

堅(jiān)持在發(fā)展中化債、在化債中發(fā)展

如何理解政府工作報(bào)告中的“在發(fā)展中化債、在化債中發(fā)展”？

東方金誠(chéng)研究發(fā)展部執(zhí)行總監(jiān)馮琳對(duì)澎湃新聞分析稱，“在發(fā)展中化債、在化債中發(fā)展”強(qiáng)調(diào)要平衡好化債和發(fā)展之間的關(guān)系，避免過度聚焦化債而導(dǎo)致發(fā)展停滯，要在高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解。

馮琳認(rèn)為，“在發(fā)展中化債、在化債中發(fā)展”可具體從三方面入手：一是去年11月財(cái)政部推出10萬(wàn)億隱債債務(wù)置換方案，可以幫助地方緩解化債壓力，騰挪出更多資金、資源用于謀發(fā)展；二是地方應(yīng)積極尋找地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新驅(qū)動(dòng)，通過整合資源、產(chǎn)業(yè)投資、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等方式培育新動(dòng)能，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，走高質(zhì)量發(fā)展道路；三是不斷深化財(cái)稅體制改革，適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)，由中央在資金、項(xiàng)目等方面發(fā)力，在穩(wěn)增長(zhǎng)方面承擔(dān)更大責(zé)任。

上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院、中國(guó)發(fā)展研究院副研究員鐘輝勇對(duì)澎湃新聞表示，“在發(fā)展中化債、在化債中發(fā)展”反映了在處理地方政府債務(wù)問題時(shí)，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更加強(qiáng)調(diào)通過經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、擴(kuò)大稅基、提升財(cái)政收入來(lái)解決債務(wù)問題，而不是簡(jiǎn)單靠緊縮政策。同時(shí)，化債也是為了更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的降低可以獲得更大的財(cái)政空間，更好促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量增長(zhǎng)。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來(lái)成對(duì)澎湃新聞分析稱，目前，部分地區(qū)地方政府債務(wù)問題較為嚴(yán)重，需通過債務(wù)置換等方式“以時(shí)間換空間”，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，在社會(huì)有效需求不足等情況下，政府可以通過發(fā)行政府債券促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為下一步償還政府債務(wù)奠定基礎(chǔ)。此外，應(yīng)在債務(wù)置換及控制債務(wù)的過程中發(fā)展經(jīng)濟(jì)，化解債務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到相互促進(jìn)的作用。

打開新的投資空間

政府工作報(bào)告提到，優(yōu)化考核和管控措施，動(dòng)態(tài)調(diào)整債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)名單，支持打開新的投資空間。

鐘輝勇認(rèn)為，過去地方債務(wù)管理更多關(guān)注總量控制，未來(lái)可能會(huì)更強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，如優(yōu)化債務(wù)期限、降低融資成本、調(diào)整投向等。同時(shí)，動(dòng)態(tài)調(diào)整債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)名單說(shuō)明對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理采取更精細(xì)化、差異化的策略，并不搞“一刀切”。哪些地區(qū)停留在債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)名單會(huì)隨經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、財(cái)政收入、債務(wù)償付情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以避免政府投資的過度緊縮影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

溫來(lái)成表示，進(jìn)入名單的省份無(wú)法上新的政府投資項(xiàng)目，這或?qū)Φ胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響。因此，應(yīng)根據(jù)這些省份的化債情況，及時(shí)調(diào)整高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)名單。

馮琳指出，相關(guān)省份在退出化債重點(diǎn)省份后，投融資方面受到的限制將會(huì)減輕，這將為地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)注入活力。

本次政府工作報(bào)告提到“支持打開新的投資空間”，是否意味著地方投融資限制有所松動(dòng)？

鐘輝勇分析，“支持打開新的投資空間”這一表述傳遞出重要信號(hào)，說(shuō)明仍然鼓勵(lì)地方政府投資，但投資結(jié)構(gòu)需要進(jìn)行調(diào)整。中央支持地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)乇容^優(yōu)勢(shì)因地制宜，引導(dǎo)資金投向符合國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的領(lǐng)域，更好推動(dòng)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的融合。

馮琳認(rèn)為，“打開新的投資空間”意味著在大規(guī)模債務(wù)置換減輕地方債務(wù)壓力后，今年地方政府投資能力將相應(yīng)增強(qiáng)。這是當(dāng)前全方位提振內(nèi)需的一個(gè)重要發(fā)力點(diǎn)。

溫來(lái)成認(rèn)為，在目前經(jīng)濟(jì)條件下，部分投資項(xiàng)目，如低空經(jīng)濟(jì)、人工智能等新領(lǐng)域，需要政府投資并發(fā)揮應(yīng)有的作用。

“科學(xué)分類、精準(zhǔn)置換”

政府工作報(bào)告提到，按照科學(xué)分類、精準(zhǔn)置換的原則，做好地方政府隱性債務(wù)置換工作。如何理解 “科學(xué)分類、精準(zhǔn)置換”？

鐘輝勇認(rèn)為，“科學(xué)分類”主要針對(duì)地方隱性債務(wù)的界定，這是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中風(fēng)險(xiǎn)較高的部分；“精準(zhǔn)置換”的關(guān)鍵是確保債務(wù)重組過程中降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。比如，針對(duì)期限錯(cuò)配問題，可以通過置換長(zhǎng)周期債務(wù)，避免短期償債壓力過大；針對(duì)高息負(fù)擔(dān)問題，可以利用低成本政府債務(wù)（如專項(xiàng)債）置換高息隱性債務(wù)，減少利息支出壓力等。

馮琳表示， “科學(xué)分類、精準(zhǔn)置換”可能是指在推進(jìn)地方政府債券置換存量隱債的過程中，應(yīng)當(dāng)按照隱債的剩余期限、付息壓力等進(jìn)行分類，優(yōu)先置換高息短期債務(wù)，從而優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低利息負(fù)擔(dān)。

溫來(lái)成分析，部分平臺(tái)公司欠債種類可能較多，包括城投債、銀行貸款、非標(biāo)債務(wù)等。在置換過程中，應(yīng)優(yōu)先考慮平臺(tái)公司過去承擔(dān)的公益性項(xiàng)目所產(chǎn)生的債務(wù)，或是優(yōu)先置換債務(wù)量較大、利率較高的債務(wù)，以發(fā)揮置換的作用。