被遺忘的老鎮：上海市商榻鎮撤制20年微調研

春節旅游，老鎮成為合家出游的熱門目的地。2025年1月中國旅游研究院（文化和旅游部數據中心）發布的《2024古鎮旅游發展指數報告》指出，烏鎮、周莊、南潯等江南水鄉古鎮在旅游搜索熱度指數和旅游人氣指數方面表現突出。但有一類老鎮，既非旅游景點，也非產業強鎮，成為被遺忘的角落，這就是撤制鎮。

撤制鎮，又稱非建制鎮，指撤制鎮級建制后，原建制鎮城鎮化地區的城鎮功能服務區。簡言之，就是被行政降級后的老集鎮。

全國曾有兩次大規模的鎮撤制，分別發生在20世紀90年代和2000-2004年。

撤制后，“降級”的鎮受到什么影響，現狀如何？

2月5日，澎湃研究所走訪位于滬蘇交界的上海市青浦區撤制鎮商榻，采訪5位當地居民，結合學者觀點，試圖了解商榻發展變遷、現狀以及在地居民的感受，嘗試回答這兩個問題。

政策背景：小城鎮“健康發展”和“三個集中”

撤制鎮議題為何重要？有研究認為，撤制鎮地處城鄉之間，其產業基礎和公共服務資源對鄉村地區的帶動“具備天然優勢”。但撤制鎮量大、面廣，如果發生衰退，會阻礙城鄉進一步融合。同時，撤制鎮問題還很綜合、復雜，涉及土地、人口、產業、資源分配和社會治理。

撤制政策源于中央的小城鎮發展政策和地方的“三個集中”政策。2000年，《中共中央、國務院關于促進小城鎮健康發展的若干意見》中提到要“重點發展現有基礎較好的建制鎮”。2020年，全國鄉鎮相比1984年減少7萬余個。地方層面，為推動“城鄉一體化、農村城市化、農業現代化、農民市民化”，上海2004年提出“三個集中”，即“農民居住向城鎮集中，工業向園區集中，土地向規模經營集中”，帶動郊區發展，也推動撤制進程。上海鄉鎮撤制后減少100個左右，同時，合并后的鎮，面積、人口和GDP數據翻倍。以商榻被并入的金澤鎮為例，總面積108.49平方公里，常住人口6萬多人，在上海郊區鎮中名列前茅。

上海青浦商榻是鎮“做大做強”邏輯下的附屬品。商榻位于江浙滬交界處，明代起依水而興，因來往滬蘇商人常下榻于此而得名，是青浦水鄉文化和手工商業文化的發源地之一。例如，青浦非物質文化遺產宣卷、阿婆茶 ，均源自商榻。“十四五”時期，商榻被劃入長三角一體化示范區的先行啟動區，但仍缺少實際的發展項目，處于政策“邊緣區”。

撤制后，商榻人常住人口并未減少。根據青浦區歷年統計年鑒，2000年商榻常住人口總數為2.6萬人，而2023年商榻常住人口為2.75萬人；但在人口結構上，外來人口顯著增加。2000年外來人口占10%；2023年外來人口比例可能大大增加（根據2023年青浦統計年鑒，金澤鎮平均外來常住人口占比是33%，商榻鎮數據未找到公開資料）。

如果人口數量不變或增加，大部分撤制鎮原則上應該保留派出所、社區事務受理中心、社區衛生服務中心、中小學等公共服務設施，繼續為原集鎮居民和鄰近村民提供基本公共服務。但撤制后，行政資源和發展重心逐漸往主鎮轉移，撤制鎮的公共服務可能弱化，客觀上難以承載外來人口在此“安家”。

商榻即是此類案例。

撤制后，公共服務能力弱化、降級

第一是教育設施數量減少。商榻目前僅有1小學1幼兒園，而原來公立的商榻中學停辦，小升初需就讀位于金澤鎮區的青浦金澤中學，且坐公交需要換乘，從商榻公交樞紐站出發50分鐘才能到達。

第二是醫療服務能力降級。商榻醫療設施是社區衛生中心（2019年啟動施工）和農村衛生所，一位鎮居民評價其硬件條件“改善了”，但是看病水平“不如從前鎮上的醫院”：“現在都是全科醫生：一是沒有急診，晚上不開門；二是不像以前那樣專業，分為各科室，可以半夜接生等，大病、急病還得去青浦城區。”

第三是本地文化缺乏承載和維護。文化保護資源依賴鎮的財政能力。商榻老街是其鎮最早的集鎮功能區，現狀冷清空置、缺少維護，民宿老板甚至“一般不會推薦游客去，能看的東西太少”。住在老街的原商榻鎮文化站長鮑益良表示，他曾向當地居委會建議將商榻老街的文保單位適當修葺、保護并轉作為展覽館、茶館，用來“活化”保護非物質文化遺產“宣卷”“阿婆茶”，但“得不到財政支持”。

空置、缺少維護的商榻老街明清時期院落，也是區文保單位。以下圖片若無說明均為澎湃研究所研究員 呂正音 攝。

休閑空間是城鎮活力的體現。澎湃研究所發現，鎮上娛樂休閑設施也存在“降級”，不再有鄉鎮影院等偏向服務青年人的休閑娛樂設施，而是更偏向服務本地中老年居民。但整個鎮上大約有七八家“本地剛需”棋牌室位于主要街道上，茶余飯后基本坐滿，顯示出熱鬧的本地景象。

名為“佰好閑品”的商店，其實正在作為本地人聚集的棋牌室使用。鎮上這樣的地方有七八家。

產業流失，抑制本地居民收入

前述上海“三個集中”政策對產業集中度和“規模經濟”的追求，給商榻帶來的影響是產業流失，如制造業流失或遷向中心鎮，以及本地養殖業關停等。一位撤制前在商榻從事水產養殖的廠長提到，他曾承包村民的魚塘搞水產養殖，撤制后，由于淀山湖、急水港南側規劃做規模化養殖，“居委會不鼓勵搞競爭”，其原有魚塘被填平、改種水稻，收益“不如以前”。

產業流失導致吸納的外來人口流失，影響了農民增收。“沒有產業，哪來的年輕人？”這位70歲左右胡姓居民提到，原來租住在當地的外來人口“都搬走了”，房屋空置居多，只留下一些無人駐足的租房廣告。這變相加重了政府提供養老服務的負擔，以及鎮上家庭的養老壓力。該老年居民提到，鎮村的養老金只有1000元-2000元（城鎮戶口者略高），而附近的養老院需要每月3000元-4000元。沒有了出租房屋的收入，加上當地養老服務的稀缺，大量老齡居民的養老需求更難被滿足。

對此，少量鎮上家庭開辟“高端”民宿作為新增收渠道。澎湃研究所觀察到，有本地人在村內建零星高端民宿，吸引城市人短途度假，經營情況還算樂觀。“節假日客房均滿房，春節旺季可達1000元/晚。”商榻一家在桃園邊的云圖·淀山湖民宿的經營者提到。但民宿市場畢竟容易飽和，且波動較大，不適宜普及。

有研究認為，公共服務降級、管理維護不到位、產業流失、收入渠道減少等現象可能是“發展動力衰減”的體現，其原因是撤制鎮“在體制上很難爭取到足夠的發展權和發展資源”，再加上上海的落戶政策門檻較高，和人口流失互為因果，形成衰退。

日常活力：非正規空間使用和商業

值得注意的是，撤制后，盡管產業有所流失，商榻依靠本地人、外地人維持一定的本地日常生活，仍存在活力。

一個活力來源是農村集中居住區的居民對土地的非正規使用。一位居民告訴澎湃研究所，他們年前被征的農用地，如今仍然閑置“不知道要做什么用”，于是所有被征地居民仍然將此地用于“種植蔬菜”。他表示：“土地很珍貴，閑置太可惜，不如我們拿來種”。

征地后的閑置的土地仍被居民“開發”用于種菜。

另一個主要的活力來源是商業業態。澎湃研究所發現，商榻沿街店鋪沿著十字形道路延展，以飯館和日常雜貨、服務居多，如棉被工坊、裁縫店等，另外，近年也新增幾家大型商業設施，如菜場、售價低廉的“農工商”超市、家得利超市、下沉至鎮的零食連鎖“來伊份”，以及大型家居商場等，在保留著原鎮區商業功能的基礎上有所進化。

商榻菜市場，過年期間營業。

研究員觀察到，大量滿足日常貨運等通行需要的電動車、摩托擠滿在主街的路邊，顯示出商榻商業的日常活力。

路邊大量電瓶車承載商榻的鎮村交通。

商業業態經營以外地人為主，他們和本地人一起維系著老鎮的活力。一位五十歲左右的本地林姓居民告訴澎湃研究所：“平時鎮上主要是外地人，街上關著的店，平時都是外地人在經營，春節回老家了”。但可能由于落戶政策門檻高、相應公共服務設施配給不滿足需求等問題，這些外來人口遲遲無法在本地落戶，出現部分外來人口 “在商榻就業、落戶在昆山”的現象。例如，當地最熱鬧的名為“阿寶飯店”的老板，在鎮上經營十幾年也未落戶，而是選擇旁邊的昆山落戶，原因是“各方面條件好一些”。

外地人不落戶，可能讓本地的人口流失，也反過來遏制了其在本地消費的活力。有研究指出，外來務工人員如果認為自己無法在城市長期定居，在消費決策時會“為未來回老家做打算”，傾向于增加儲蓄，無法釋放其拉動城鎮消費的潛力。如果能改善撤制鎮的公共服務設施、基礎設施，并配套相應的政策促進“外來人口的市民化”，或許能釋放撤制鎮城鄉融合、以及服務、承載人口的潛力。

其實，中央、地方政策關注撤制鎮后續承載潛力已有一段時間。2021年，國家發改委推進城鎮化工作辦公室曾提出“提升各級城市和城鎮的綜合承載能力”；地方層面，“上海‘十四五’規劃綱要”提出“激活部分非建制鎮潛力”“利用區位條件和產業基礎”來改造提升其基礎設施，優化其醫療、養老等公共服務設施水平，增強產業配套和社區服務功能，使其成為“承載優質項目、吸納農民就近城鎮化的平臺載體”。這些政策理念如何落實，真正服務于本地居民，以及外來“安家”者的需求，還需進一步探索。

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