證監(jiān)會行政處罰裁量七要點：明確六檔裁量，對共同違法先整體認(rèn)定后分別處罰

證監(jiān)會為公平開展行政執(zhí)法工作提供制度保障。

1月17日晚，證監(jiān)會表示，為進(jìn)一步規(guī)范中國證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)行政處罰裁量，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，增強(qiáng)裁量公開性與可預(yù)期性，實現(xiàn)裁量公正，起草了《中國證監(jiān)會行政處罰裁量基本規(guī)則》（下稱“《裁量規(guī)則》”），自2025年3月1日起施行。

整體來看，《裁量規(guī)則》共二十五條，主要包括5方面內(nèi)容：一是明確裁量階次和裁量情節(jié)；二是明確相關(guān)處罰規(guī)則；三是建立主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)或者集體討論制度；四是落實“立體追責(zé)”和“行刑銜接”；五是加強(qiáng)證監(jiān)會的監(jiān)督指導(dǎo)。

同日，證監(jiān)會有關(guān)部門負(fù)責(zé)人就《裁量規(guī)則》答記者問，對《裁量規(guī)則》的制定背景、突出特點，以及下一步如何推動落實進(jìn)行了解答。

《裁量規(guī)則》主要有哪些設(shè)置？關(guān)于共同違法的行政處罰裁量有哪些要求？在立體追責(zé)、綜合懲防方面又作了哪些規(guī)定？記者梳理了七方面要點。

要點一：設(shè)置“不予處罰、免予處罰、減輕處罰、從輕處罰、一般處罰、從重處罰”等六檔裁量階次

關(guān)于裁量階次，《裁量規(guī)則》對應(yīng)設(shè)置了“不予處罰、免予處罰、減輕處罰、從輕處罰、一般處罰、從重處罰”等六檔裁量階次。

關(guān)于各檔階次間的裁量幅度，《裁量規(guī)則》為適應(yīng)不同類型案件的裁量需要，增強(qiáng)制度的包容性，按照“法定最低罰款金額—30%—60%—法定最高罰款金額”+以此為基礎(chǔ)上下浮動十個百分點的方式作原則性規(guī)定。

具體而言，從輕處罰階次，在法定最低罰款金額以上（沒有法定最低罰款金額的除外）、法定最高罰款金額30%以下給予罰款。

一般處罰階次，在法定最高罰款金額30%以上、60%以下給予罰款。

從重處罰階次，在法定最高罰款金額60%以上、法定最高罰款金額以下給予罰款。

《裁量規(guī)則》指出，對依法應(yīng)當(dāng)采取證券、期貨市場禁入措施、暫停或者撤銷相關(guān)業(yè)務(wù)許可、給予買賣證券等值以下罰款等行政處罰種類的，參照前述原則在法定處罰幅度內(nèi)分三檔，并結(jié)合類案行為特征、主觀惡性、客觀危害等因素，妥當(dāng)劃分裁量階次。

要點二：主動采取補(bǔ)救措施，消除違法行為危害后果的可減輕處罰

關(guān)于各裁量階次的具體適用情形，《裁量規(guī)則》明確，有三方面情形之一的，不予處罰：一是違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果；二是當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯，但是法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外；三是其他依法不予處罰的情形。同時，初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予處罰。

免于處罰方面，《裁量規(guī)則》指出，違法的自然人死亡，或者違法的單位被撤銷、注銷的，免予處罰。但違法的單位被撤銷、注銷的，違法行為的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員仍承擔(dān)行政法律責(zé)任。

有五方面情形之一的，減輕處罰：一是主動采取補(bǔ)救措施，消除違法行為危害后果；二是受他人嚴(yán)重脅迫或者嚴(yán)重誘騙實施違法行為；三是單位違法的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員在案發(fā)前主動舉報單位違法行為，并且積極配合查處；四是配合查處違法行為有重大立功表現(xiàn)；五是其他依法減輕處罰的情形。

從輕處罰的情形方面：一是主動減輕違法行為危害后果；二是受他人脅迫或者誘騙實施違法行為；三是主動供述監(jiān)管機(jī)構(gòu)尚未掌握的違法行為；四是配合查處違法行為有立功表現(xiàn)；五是其他依法從輕處罰的情形。

同時，有六方面情形之一的，可以從輕處罰：一是對資本市場秩序影響較小；二是對資本市場投資者、交易者權(quán)益損害較小；三是主觀過錯較小；四是如實陳述，積極配合查處；五是對違法事實沒有異議，簽署認(rèn)錯認(rèn)罰具結(jié)書；六是其他依法可以從輕處罰的情形。

要點三：嚴(yán)重違反市場公開公平公正原則，影響資本市場秩序穩(wěn)定，可能引發(fā)金融風(fēng)險、嚴(yán)重危害金融安全的，從重處罰

《裁量規(guī)則》明確，有八方面情形之一的，從重處罰。

一是嚴(yán)重違反市場公開公平公正原則，影響資本市場秩序穩(wěn)定，可能引發(fā)金融風(fēng)險、嚴(yán)重危害金融安全。

二是嚴(yán)重?fù)p害資本市場投資者、交易者權(quán)益，影響惡劣。

三是實施違法行為，涉及行賄或者受賄情形。

四是毆打、圍攻、推搡、抓撓執(zhí)法人員，造成執(zhí)法人員人身損害，或者限制執(zhí)法人員人身自由。

五是毀損、偽造、篡改證據(jù)材料。

六是轉(zhuǎn)移、變賣、毀損、隱藏被依法凍結(jié)、查封、扣押、封存的資金或涉案財產(chǎn)。

七是因證券、期貨違法行為受到行政處罰或者刑事處罰后五年內(nèi)，再次實施同一類型違法行為。

八是其他依法從重處罰的情形。

同時，對有下列情形之一的，可以從重處罰：一是違法持續(xù)時間長，涉及面廣，社會危害較大；二是主觀過錯較大；三是侮辱、謾罵執(zhí)法人員；四是搶奪、毀損執(zhí)法裝備及執(zhí)法人員個人物品；五是搶奪、隱藏證據(jù)材料；六是未按照要求提供涉案文件資料，且無正當(dāng)理由；七是躲避推脫、拒不接受、無故離開等不配合執(zhí)法人員詢問，或在詢問時故意提供虛假陳述、謊報案情；八是其他依法可以從重處罰的情形。

要點四：對共同違法“先整體認(rèn)定后分別處罰”

證監(jiān)會表示，兩個以上當(dāng)事人共同實施操縱市場、內(nèi)幕交易等違法行為，主觀惡性強(qiáng)，客觀危害性大。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定和基本法理，《裁量規(guī)則》對此種處罰裁量作出專門規(guī)定，概括而言就是“先整體認(rèn)定后分別處罰”。

具體而言，首先將所有當(dāng)事人作為一個整體，認(rèn)定主觀過錯、違法行為和違法所得，然后根據(jù)各當(dāng)事人在共同違法中的地位、作用，明確分別承擔(dān)沒收違法所得、罰款的金額。但是，如果法律、行政法規(guī)、規(guī)章已經(jīng)對共同違法行為規(guī)定了獨立罰則的，則按照相應(yīng)罰則處理。

證監(jiān)會有關(guān)部門負(fù)責(zé)人舉例稱，例如，發(fā)行人的控股股東、實際控制人組織、指使實施欺詐發(fā)行或者信息披露違法行為，社會危害性大，是從嚴(yán)打擊的重點，《證券法》第一百八十一條、第一百九十七條已經(jīng)為其設(shè)置獨立罰則，不必再按照共同違法進(jìn)行處理。因此，《裁量規(guī)則》第十四條規(guī)定“但書”，為類似的一些特殊情形做好銜接安排。

要點五：當(dāng)事人有多個獨立違法行為，均給予罰款的，罰款數(shù)額累計計算

關(guān)于單位直接責(zé)任人員的處罰規(guī)則，《裁量規(guī)則》吸收既有規(guī)定和實踐做法，從單位違法案件中責(zé)任人員在違法行為中所起的作用、職務(wù)及履行職責(zé)情況、知情程度、知情后采取的行動等方面，綜合分析認(rèn)定單位違法案件中責(zé)任人員的責(zé)任大小和處罰幅度。

關(guān)于多次違法的處罰規(guī)則，《裁量規(guī)則》明確了“多個獨立違法行為累計處罰”的基本規(guī)則。當(dāng)事人有多個獨立違法行為，均給予罰款的，罰款數(shù)額累計計算。

關(guān)于新舊法律選擇適用的規(guī)則，《裁量規(guī)則》在明確“從舊兼從輕”適用原則的基礎(chǔ)上，規(guī)定違法行為始于法律、行政法規(guī)、規(guī)章修改生效之前，終于修改生效之后的，適用新的規(guī)定進(jìn)行處罰。

關(guān)于主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)或者集體討論，《裁量規(guī)則》對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)負(fù)責(zé)人集體討論決定。此外，根據(jù)《國辦意見》精神，適用《裁量規(guī)則》可能出現(xiàn)明顯不當(dāng)、顯失公平，或者客觀情況發(fā)生變化，需要調(diào)整適用的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)中國證監(jiān)會主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)或者集體討論決定。

要點六：規(guī)定三類“行刑銜接”情形處理方式

在立體追責(zé)、綜合懲防方面，證監(jiān)會有關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示，打擊證券期貨違法活動，必須懲、防、治并舉，持續(xù)加大全方位立體化追責(zé)力度。

《裁量規(guī)則》規(guī)定，對違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定及時移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。對違法行為同時構(gòu)成民事侵權(quán)的，依法配合做好民事責(zé)任追究。依法不予處罰的，可以根據(jù)情節(jié)采取相應(yīng)的行政監(jiān)管措施并記入證券期貨市場誠信檔案、通知自律組織依法采取紀(jì)律處分等自律管理措施。通過多措并舉，切實發(fā)揮保護(hù)投資者特別是中小投資者合法權(quán)益的功能，維護(hù)良好市場生態(tài)。

同時，《裁量規(guī)則》對行刑銜接作了進(jìn)一步明確：一是“先行后刑”的情形。違法行為涉嫌犯罪，移送司法機(jī)關(guān)時已給予沒收違法所得、罰款的，移送文書中應(yīng)當(dāng)寫明沒收違法所得、繳納罰款情況。

二是“先刑后行”的情形。違法行為構(gòu)成犯罪被判處罰金后，對該違法行為還需要給予行政處罰的，不再給予罰款。

三是“刑事回轉(zhuǎn)”的情形。違法行為涉嫌犯罪，移送司法機(jī)關(guān)后，對依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰，但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依法進(jìn)行處罰。

要點七：體現(xiàn)從嚴(yán)監(jiān)管的政策導(dǎo)向

對于《裁量規(guī)則》的突出特點，證監(jiān)會有關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示，主要有三點。

一是使行政處罰裁量更加精準(zhǔn)和透明。《裁量規(guī)則》區(qū)分不同裁量階次，細(xì)化不予處罰、免予處罰、減輕處罰、從輕處罰、從重處罰的適用情形。特別是對于罰款有一定幅度的，明確了在法定幅度以內(nèi)，從輕、一般、從重的分檔標(biāo)準(zhǔn)，這就使裁量更加精準(zhǔn)，避免簡單地一律就高或者就低處罰，防止過罰不相適應(yīng)，重責(zé)輕罰、輕責(zé)重罰，并且能夠讓人民群眾看得明明白白，感受到公平正義。

二是體現(xiàn)從嚴(yán)監(jiān)管的政策導(dǎo)向。用好法律授權(quán)，按照過罰相當(dāng)原則，嚴(yán)肅懲處重大違法個案，提高違法成本。例如，對于控股股東、實際控制人組織指使財務(wù)造假、通過“偽市值管理”實施操縱、惡意減持套利等情節(jié)惡劣、危害嚴(yán)重，且沒有從輕、減輕情節(jié)的案件，依法適用從重階次，直至頂格處罰。又如，在從重處罰情節(jié)中，細(xì)分八種“應(yīng)當(dāng)從重處罰情節(jié)”和八種“可以從重處罰情節(jié)”，進(jìn)一步限制自由裁量權(quán)。

三是堅持處罰與教育相結(jié)合。充分發(fā)揮行政處罰教育引導(dǎo)公民、法人和其他組織自覺守法、配合監(jiān)管的功能。例如，初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予處罰；又如，對于案發(fā)前主動舉報單位違法行為，并且積極配合查處的“吹哨人”，依法減輕處罰；再如，對違法事實沒有異議，簽署認(rèn)錯認(rèn)罰具結(jié)書的，可以從輕處罰。