街鎮機構改革：大鎮小鎮咋歸類？山東濟南這么算

近日，2024年第12期的《中國機構編制》雜志，刊文介紹了山東濟南市委編辦在差異化設置街鎮工作機構方面的探索和實踐。

街鎮是推進基層治理體系和治理能力現代化的關鍵環節。濟南市委編辦分析稱，各街鎮人口面積差別較大，管理幅度、職責任務不盡相同，改革前街鎮的主要職能基本相同，功能定位缺少細分，沒有考慮人口規模、特色產業、地理位置、資源稟賦以及交通區位等差異。同時，部分行政機構與事業單位關聯性的職責較多，行政職能與事業職能很難區分，部門街鎮存在行政、事業機構職能任務交叉重疊現象，容易導致基層人員力量分散，難以形成工作合力。這就需要立足街鎮特點，分類施策、精準定位，有針對性地配置街鎮機構職能。

另外，改革前，部分街鎮機構實行綜合化設置、扁平化管理，雖減少管理層級，但街鎮工作機構管理幅度增加了。特別是人口多、面積大、社區農村并存的城鄉結合街鎮，現有機構設置與實際管理脫節的問題比較突出，且街鎮行政、事業機構與區縣部門“一對多”“多對多”現象并存，若對工作職能邊界不加以理順，容易出現“都管都不管”的情況，不利于街鎮正常運轉和高效履職。

本次機構改革，山東省關于調整完善街鎮機構設置和管理體制的總體部署是，聚焦基層黨的建設、經濟發展、民生服務、平安法治四大職能，綜合設置4個內設機構加1個黨政事務綜合辦公室，因地制宜設置承擔應急安全、綜合執法、便民服務、公共文化等職能的4個事業單位，即總體上構建“5辦4中心”的街鎮機構框架。

濟南市委編辦立足街鎮現有的各項基本數據，通過針對性的指標選取和差異化的權重設置，探索構建具有可操作性的街鎮量化賦分加權模型。

文章披露，在指標選取上，依據人口規模、經濟發達程度、服務半徑三項標準，對應常住人口、財政收入、街鎮面積、村居數四個指標進行衡量，并相應賦予一定權重建立量化公式，即“常住人口×0.4+財政收入×0.2+面積×0.2+村居數×0.2”。同時，明確街鎮差異化設置分布標準，要求設置9個工作機構的街鎮占本區縣所轄街鎮總數的60%左右，設置8個和10個工作機構的街鎮合計占本區縣所轄街鎮總數的30%左右，設置7個和11個工作機構的街鎮主要是針對量化指標顯著小（或大）的街鎮，合計占本區縣所轄街鎮總數的10%左右，通過構建街鎮量化賦分加權公式，讓街鎮工作總量具體化和數字化，有效解決街鎮分類無標準、測不準的問題，讓數據指標結果應用更合理、更真實。

文章還提到，濟南市委編辦依據街鎮分類差異化明確街鎮工作機構，一方面，根據城市街道、城鄉結合街道、農村街鎮三種類型，分別對應設置城市建設服務中心、城鄉建設服務中心、村鎮建設服務中心事業工作機構。另一方面，以區縣為單位進行機構統籌調劑，街鎮平均設置9 個工作機構，對面積小、人口少、村居少的街鎮壓縮機構數量，相應核減1~2個工作機構；將調劑出的機構用于滿足人口規模大、經濟發達程度高、服務半徑大的街鎮，保障這類街鎮在設置 9 個工作機構的基礎上再因地制宜設置1~2個工作機構，如設置重點項目服務中心、特色產業服務中心、三資管理服務中心等，確保街鎮重點工作活有人干、事有人管。通過統籌調劑，突破“千鎮一面”的同質化困局。

濟南全市161個街鎮改革后，設置7個工作機構的街鎮4個，設置8個工作機構的街鎮37個，設置9個工作機構的街鎮81個，設置10個工作機構的街鎮33個，設置11個工作機構的街鎮6個。

澎湃新聞注意到，近年來，多地相繼探索鄉鎮街道黨政機構設置。

例如，2024年第13期的《杭州》雜志刊文介紹，杭州市現有鄉鎮街道191個，各鄉鎮街道的地理條件、區域面積、經濟發展、人口規模等差異性較大，既有總人口30～50萬的大型鎮街，也有常住人口僅3000人左右的山區小鄉。如何因地制宜合理調整優化基層管理體制機制、科學精準配置機構編制資源，直接關系到基層發展和治理能力水平的提升。

針對鄉鎮街道千差萬別的情況，在杭州市級統籌指導下，各區縣（市）根據常住人口、經濟規模、村社數量、區域面積等指標，綜合考慮地理區位、經濟結構、社會特征等因素，將鄉鎮街道分為規模較大、中等、較小三類。按照“總量控制、差異配置”原則，建立杭州市域和縣級鄉鎮街道機構總量池，在域內機構增減調劑平衡的前提下，明確規模較大的鄉鎮街道機構適當多設，規模較小的鄉鎮街道機構適當少設。改革后，全市平均每個鄉鎮街道機構實際設置數為8～9個，有效破解了機構設置過多造成人員力量分散的問題。

文章回顧道，2018年市縣機構改革時，杭州市的鄉鎮街道同步進行了機構改革，鄉鎮與街道的機構也適度進行了差異化設置，但鄉鎮與街道差異化設置不明顯。有群眾反映“區域發展辦公室等機構名稱不夠‘接地氣’，辦事‘找不到門’”；基層干部反映“不同的鄉鎮街道工作側重點不同，有的偏重于基層治理和社區服務，有的偏重于經濟發展和農業生產，應該允許因地制宜設置體現自身發展定位和特點的機構”。

針對基層實際訴求，在此次鄉鎮街道機構設置調整中，杭州市機構編制部門提出了“既相對規范統一又因地制宜調整優化”的機構設置思路，明確鄉鎮街道黨政綜合辦公室、黨建辦公室、平安法治辦公室、社會事務辦公室、黨群與便民服務中心等5個機構全市統一設置。同時，支持鄉鎮街道在機構限額內因地制宜設置特色機構。例如，淳安縣作為省級特別生態功能區，23個鄉鎮均設置生態保護辦公室；余杭區瓶窯鎮位于世界遺產良渚古城遺址核心區，設置古城復興和文化遺產保護辦公室。

另據山西省朔州市政府官網2024年11月消息，根據常住人口、國土面積和工作任務量等因素，朔州市朔城區科學測算鄉鎮編制總數，合理劃分為大、中、小三類，事業編制大鄉鎮30個，中等鄉鎮25個，小鄉鎮20個。調劑后事業編制南城街道70個、北城街道65個、北旺莊街道70個，較原來增加一倍，基層工作力量進一步加強。

此外，安徽省郎溪縣綜合考慮人口、面積、經濟發展水平、財力保障狀況等因素，將9個鎮、3個街道劃分為大鎮、中鎮兩種類型，按規定設置機構限額，同時加大機構整合力度。另外聚焦鄉鎮（街道）主要職能，綜合設置鄉鎮（街道）工作機構，各鎮（街道）統設“四辦一隊一中心”，根據機構限額選設農業農村發展辦公室、財政所等機構。