油煙監管從運動式走向在線式，協商自治能否讓監管更有彈性？

2024年是《上海大氣污染防治條例》發布10周年。9月，《上海市餐飲服務業大氣污染防治管理辦法（草案）》（以下簡稱《辦法（草案）》結束征求公眾意見階段。油煙排放是社區內餐飲商居矛盾的重點之一，同時也是近年大氣污染治理的內容。

中國餐飲油煙的監管及背后邏輯是怎樣的？上海12345熱線投訴的擾民通常發生在哪里？是否有能讓監管被各類企業負擔得起，同時政府又不投入過多成本的方式？

2024年11月上旬，澎湃研究員走訪上海黃浦、靜安等各街區并詢問商家和居民，嘗試回答以上問題。

餐飲油煙環保監控日趨嚴格

“源頭管控”制定油煙排放標準，并對超限額排放進行追責、處罰是餐飲油煙監管的主要方法。

油煙排放治理的主要法律法規是《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣法》）第81條、第118條，以及各地方據此發布的大氣污染防治條例，如《上海市大氣污染防治條例》（簡稱《上海大氣條例》）第62條、第99條。上述法律法規均規定，針對“未安裝、不正常使用”或“未采取其他”油煙凈化措施”造成“超標”排放的企業，監管部門有權“責令改正、處0.5萬元至5萬元的罰款，如拒不改正則責令‘停業整改’”。

《大氣法》1987年出臺，環保處罰力度也逐步加大。2000年《大氣法》第1次修訂增加了對“嚴重”情節處罰力度，提高了罰款額度。2014年中國出現13場大范圍持續性霧霾，引起廣泛關注；2015年第2次修訂提出重點大氣污染物的“總量控制”等制度，再次提高油煙處罰的罰款額度，并增加對“直接責任人”的處罰。

上海對餐飲油煙的治理也設定了較高的標準。2014年《上海大氣條例》發布，2015年上海《餐飲業油煙排放標準》實施，規定了餐飲油煙排放濃度限值為1.0 mg/m3，比當時的國家標準低1倍，是全國最早實施比全國嚴格1倍油煙管理的城市。北京、天津、深圳、重慶等隨后陸續出臺了類似限制 。

這一時期，不僅限于餐飲油煙，國家對大氣污染的關注和監管“前所未有”。2016年、2017年 “環保風暴”下，多地政府在短時間內運動式執法，快速關停了一部分排放不合規、不達標的企業。

監管要求的提高，使“環保-經濟”沖突如何解決成為難點。澎湃研究所2018年調研了多家上海民營企業，有餐飲企業反映，油煙設備的購買、安裝和維護成本高昂，維護費用甚至“超過總利潤”。例如，收入僅約5000元的點心店，每月需要支付在2000元至8000元的清洗費，而煙道安裝、改造更是昂貴，可能需要20萬元。

雖然“環保成本”是企業應該承擔的，但在大城市租金貴、人力貴的背景下，環保成本過高可能是壓倒、影響到企業繼續經營的“最后一根稻草”，特別是對于“小本經營”的個體工商戶而言。

值得一提的是，河南省、河北省2023年針對不同規模的餐飲服務單位確定了最高允許排放濃度，大、中、小型餐飲企業分別執行1.0 mg/m3、1.2 mg/m3、1.5 mg/m3，就為中小型餐飲企業放寬了標準。2023年開始，由于全國空氣質量同比有所反彈，國家又開始針對餐飲油煙、噪聲問題“加大解決力度”。2023年12月國務院印發《空氣質量持續改善行動計劃》第23條提到，要開展餐飲油煙“專項治理”。

2024年9月《辦法（草案）》第11條規定，餐飲企業應當“按照市生態環境部門的規定”安裝油煙在線監控設施并聯網，北京、廣東、成都、杭州、江蘇、陜西等省市也在出臺相關規定。上海計劃于2025年啟動油煙在線監控系統的全面建設。目前長寧和靜安區環保局已通過環評審批，要求餐飲企業的油煙凈化器及出風口“必須”安裝油煙在線監控設備，將數據傳輸到第三方公司的監控平臺；第三方公司將日常監測及現場巡查中發現異常情況通報物業，由物業督促餐飲企業加強油煙凈化器的日常運維。對部分未落實整改且油煙排放持續超標的企業，第三方公司和物業將相關情況及時告知區環保局，由區環境監察支隊依法處理。

據稱，這是考慮執法人員人手有限，不能時時刻刻在現場，油煙超標排放的“違法事實”很難通過“現場執法”的方式來固定，因而采用“時刻在線”的數字化監控。企業可能因此將面臨更剛性的約束，每月增加2000至10000元的電費、清洗費，甚至要更換十幾萬元的設備，這對目前餐飲業普遍低迷、營收下降的餐飲企業也是不小的負擔。所以，上海已安裝在線油煙監測設備的6000多個經營者大多為大型飯店，少有中小型和個體工商戶企業。

油煙監管在法律法規政策上趨嚴，在實施中如何呢？

中心城區是油煙擾民投訴高發區

2024年1-10月上海環保處罰信息顯示，餐飲企業處罰一般罰款1至2萬元左右；且以罰款為主，較少出現2019年、2021年因環保不達標而“一夜關停”的現象，且處罰數量上也較2021年更少了。一位中心城區的街道主任解釋了現在街鎮不再“重處罰”的原因。“現在消費‘降級’，餐飲店比較難，我們開辦美食節增強需要餐飲企業出力，也是幫助餐飲企業增加營收。”

另一個原因可能是商戶符合排放標準，仍給居民造成影響，所以并無執法依據。據12345網站信息顯示，12345熱線油煙擾民的投訴，通常發生在商圈邊緣區域，建筑密度較高、年代較久、隔熱隔音性能較差，如南京東路商圈邊的寧波路、牛莊路，南京西路商圈邊的大沽路等。這些沿街建筑的房東通常會把底層改造成“一間間”商鋪出租以賺取租金，所以這些建筑通常“上宅下商”，商居距離過近，讓上層本就居住條件不佳的租戶更感不便。

“不能開窗睡覺”“陰天晾的衣服有油煙味”“家里晾衣桿上都是油煙”，是居民抱怨的主要內容。另外，居民外出道路即后廚的后門，有時廚師、洗碗工會在居民樓入口旁邊休息，噪音擾民、排污不規范也是高發問題。

上海一中心城區居民區內部，左側是餐飲商戶的“背街”，也是居民的入戶路。現場一樓有一些噪音。本文圖片若無說明均由澎湃研究員 呂正音攝

處罰不能解決問題，基層互動需“彈性”

“運動式”整治的執法方式或可造成對商業活力、城市活力的損害，采取非正式的自治組織協商，也許是一種成本更低、更留出“彈性”監管方式。

從2022年7月起，上海街鎮基層政府在餐飲商戶油煙監管中的事權更大了。《上海市街道辦事處、鄉鎮人民政府第二批行政執法事項目錄清單》明確了執法權的“下移”街鎮：“飲食服務業經營者未按規定安裝油煙凈化器和異味處理設施，或在線監控設施、未保持設施正常運行行為的行政執法權移交鄉鎮人民政府（街道辦事處）。”

商居矛盾解決流程通常是這樣的：發生矛盾投訴后，先由不具執法權的社區巡查人員上門協調，如果無法解決，才上報街鎮執法部門，上門督促、核查。一家受訪的社區早餐店表示，這給事情在社區層面協商解決“留出空間”，不再是“馬上處罰”了。

第一種處理方式是商戶在選址前和樓上居民商定“補償方案”，給居民付一些費用，比如水電費、紅包等。一在浦東做餐飲生意的老板表示，選址商住樓底層，餐飲企業開業前需要“征得樓上居民同意”，如果居民恰好有房東，房東會幫你說服居民，“較方便”。但“征得居民同意”仍是難事，特別是最鄰近居民，很難滿意。最后，該老板通過支付樓上的7家居民每月水電費來落戶，“也就小幾千塊錢每個月”，“不算貴”。不過，他表示如果自己再開店可能會“吸取經驗，避開居民區”，不再承受此類麻煩。

第二種處理方式是降低店內產生的油煙。一種方式是通過居委會通過社區改造基金建設共享除煙管道來解決，但畢竟預算較高，也會增加設備噪音等額外麻煩，很難普及。另一種低影響的解決方式是社區協助餐飲企業改善“物流”。例如，靜安彭浦新村街道一家餐飲店本來喜歡在店里“炒菜”，后由于油煙太多又沒有足夠預算，經協商，在離居民區較遠的園區以較低的價格租用廚房，烹飪完送過來，以“半成品加工”的方式解決油煙擾民問題。

第三種處理方式是居民溝通了解情況后選擇“讓步”。居民在協商中了解餐飲企業經營難處后，會調節自身行為來降低干擾，比如中午、晚間營業時出去“買菜”“溜達”，或避開油煙濃重期及陰天進行曬洗衣服。不過，商戶流動大等原因或許造成了該組織的“松散”，造成一些商戶出現“被代表”的現象，或“有貼牌”但“未參與過事務”等。

值得一提的是，由居委會和商戶代表形成的自治組織（常被稱為“商居聯盟”）發揮作用，比前面的方式更“制度化”。據澎湃研究員了解，聯盟通常由居委會和商戶組成，商戶代表通常熱心社區事務，且在當地經營較久，有一定威信，或是協商能力較強。

前述《辦法（草案）》規定的油煙在線監控設備也許理論上可行，能解決之前無法“時刻監控”的監管難題，但政策推廣也需要考慮社會、市場的接受度，才能真正普及、有效。采用社區自治組織解決商居擾民矛盾，或許可為商戶留出一些彈性空間和回旋余地，讓環保和經濟活力、就業生計能夠平衡。

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