公民社會︱法國社區建設中的地方民主與實踐（上）

法國具有“國家—社會”二元結構的典型特征：一方面，國家的權力機構延續了集權傳統，中央政府至今保留著對社會強有力的控制；另一方面，法國的地方民主也相當成熟，不僅自由平等的觀念深入人心，市民參政議政的興趣也非常大。

強大的中央政府和成熟的公民社會如何共存并相互促進，這是許多中國學者關心的話題。本文從發展歷程、內涵與形式、實施案例三個方面對法國地方民主的理論與實踐進行系統的梳理。

法國地方民主的發展過程

“地方民主”指國家將中央政府的部分職權下放至郡、縣、市、社區等不同層級的管理機構，市民因此獲得了參與地方發展的權利。這種民主制度在歐洲有悠久的歷史，它來源于古希臘城邦制，在中世紀和文藝復興的市鎮生活中逐步發展，如今已成為歐洲、特別是西歐國家重要的政治體制。在法國，地方民主制度的發展過程集中體現了“中央-地方”之間權力分配的變化。

集權傳統下的“中央-地方”關系（1982年之前）

法國的集權傳統歷史悠久。在1789年大革命之前，法國王室是國家代表。郡、縣、市雖然具有地方主義的特征，但實質上是由國王任命的總督行使管理權。大革命后的法國延續了舊制度的集權特征，在教區的基礎上重新劃分市鎮，將市鎮視為國家權力的末端，其管轄權上收至省政府，由省長全權負責。

這種中央集權的管理體制在法蘭西第一帝國（1804-1815）和第二帝國（1851-70）時期又得到了進一步加強。普法戰爭和巴黎公社運動之后（1871），法國人民選擇了共和制。第三共和國期間（1871-1940）的總統權力開始受到了議會的限制，雖然經歷了戰爭與政權交替，但共和政體基本穩定。

在央地關系方面，1871和1884年的法律給予了省議會和市鎮議會部分自主權，但實際控制人依然是以省長為代表的中央政府。二戰后的1946年憲法第一次明確提出“給予地方政府自主管理權”，但直到1982年密特朗政府的《地方分權法》通過之前，這種自主權并未得到落實。

地方分權法（1982年）

二戰后的戴高樂政府認為，把過度集中的中央權力適當下放（décentralisation）是刺激地方發展和增加國民福祉的理性選擇。從1946年新憲法到1958年第五共和國新憲法，再到1967年出臺的《土地指導法》（loi d'orientation foncière），法國中央政府在行政與土地規劃方面逐漸給予地方政府以有形實權。

雖然1969年戴高樂將軍推動的“權力區域化”的公投未獲得通過，但分權理念開始為民眾所知。特別是戰后三十年的經濟富足造成了國民收入與社會階層差距的擴大，個人主義抬頭；工業污染和資本主義對地方資源的攫取引發了環境保護運動和地方發展權的討論；大規模的舊城改造和郊區大型住區的建造忽視了低收入居民的城市權，也引起了大規模的社會運動。反思消費社會、反對技術官僚、呼吁公眾參與的呼聲越來越高。

二十世紀八十年代社會黨執政以后，中央政府在國家治理方面做出了戰略調整，1982-1983年正式頒布《地方分權法》（Lois Defferre）。該法案針對中央-地方的權力分配做了三個調整；（1）取消省長對地方政府的優先控制權，改由地方行政法院（tribunal administratif）和大區審計署（Chambre régionale des comptes）共同管理；（2）地方行政權由省長移交給省議會主席，并在省之上建立大區級政府（région）；（3）給予市鎮居民地方財政、全民公投、申訴三方面的自主權（最終由2003年修憲得以落實）。

自此，法國的地方行政建制形成了大區、省、市鎮三級結構，三級行政各自獨立，沒有從屬關系，各級地方議會和行政長官由地方居民直接或間接選舉產生。

社區議會（Conseil de quartier）（2002）

《地方分權法》在財政和行政方面給予了地方政府一定的自主權，居民也獲得了選舉地方官員的權利，但這種分權仍然存在兩個不足：首先，居民能夠直接參與、具有真正民主意味的活動只有政治選舉。議員、市長、省長和區長人選一經確認，居民要繼續參與地方發展的日常決策依然困難重重。其次，在《地方分權法》的影響下，與居民利益切身相關的《土地規劃》（POS）的編制和審批權也從中央政府下放至市鎮，但這一規劃的實際編制者是地方精英——包括政府官員、技術專家和由非正式選舉產生的組織代理人（官方協會、社團等）。這些代理人大多屬于地方上層階級，很難真實的反映普通居民的意愿。

精英主義的弊端集中體現在2000年以來對“問題街區”（指在“居民經濟收入、教育程度、失業率、單親家庭比例、住房條件等”方面存在問題的城市街區）治理的失敗。地方政府逐漸意識到，民主需要一種更為貼近居民、參與度更高的新形式。

2002年《瓦揚法》（loi Vaillant）通過，該法案規定：“人口超過8萬的市鎮必須設立社區議會，人口在2-8萬之間的市鎮建議設立”。社區議會（Conseil de Quartier）是由政府代表、社團代表和居民代表構成的混合組織（每個街區5-9名不等），市政府負擔30％的活動經費，其余由居民和社團籌集。由于市議員是法定成員，社區議會成為居民向地方政府陳述民情的直通車。社區議會以法定形式確立了地方民主的下沉，建立了居民參政議政的互動平臺。

法國自第三共和國開始對地方民主進行探索。一個半世紀的思潮、社會運動、法律制度極為龐雜，這一過程大體可以分為集權、分權、地方民主三個階段，形成了三個重要特征：

其一，政治權力的祛魅（désenchantement）。民眾逐漸意識到地方發展不是政治強人的特權，而是每個居民都可以參與的，個體意見應該被重視并得到回應。

其二，民主下沉。市民有權獲得更多的信息甚至擁有部分決策權，通過倡導 4D形式——授權（délégation）、去中心化（déconcentration）、分權（décentralisation）、讓渡（dévolution）——民主不斷向地方下沉，從大區到省、從城市到社區，居民與其代理人之間的距離在不斷縮小。

其三，社會嵌入的加強。經濟全球化使得地方生活面臨著環境惡化和健康風險，越來越多的居民去主動接近那些影響他們生活質量的機構和制度，期望控制地方決策產生的后果。在靠近和參與過程中，更為廣泛的公民群體——包括社會底層與邊緣人士——也被吸納進來。

法國地方民主的內涵

經過三十年的分權實踐，法國的地方民主不再是口號，而是公民享有的真實權力，這種權力包括三方面內容：

知情權

對地方政府管理文件的可查閱（涉密部門除外）一直是法國公民的基本權力。早在1978年，國家法律就要求各級地方政府設立“管理文件查閱委員會”（CADA）來保證公民的知情權。

在《地方政府法典》（Code général des collectivités territoriales）中也明確規定：“自然人或法人都有權現場查閱地方政府管理文件，部分或全部要求復印市鎮議會報告、法令、政府預算和財務報表”。當然，復制和傳播上述文件不能以盈利為目的。為了確保查閱人方便使用文件，政府公開文件還必須做好文檔目錄和簡要說明（例如各筆預算和支出的項目來源等）。

市鎮規劃和項目開發的協商權

1982 年《地方分權法》通過以后，市鎮聯合體（EPCI）獲得了編制區域規劃（Schéma Directeur，簡稱SD）的權力，市鎮獲得了編制和審批土地利用規劃（Plan d’Occupation des Sols，簡稱POS）的權力。在這兩項法定規劃中，后者對地方民主意義重大——因為法國的選舉制度決定了負責 POS 編制的市鎮長官是由居民直接選舉產生。

POS編制和審批權的下放，使得居民能夠通過投票來影響市鎮規劃的走向，市長和開發商都必須尊重本地居民的意見。八十年代中期開始，政府又在法定規劃中加入了協商規劃區（Zone d’Aménagement Concerté，簡稱ZAC）的要求，即任何新建或改造項目在確立方案之前，規劃部門必須組織居民（特別是房產所有人）、社區團體和所涉及企業進行集體協商，協商結果將作為法律文本成為后一階段建設的依據。

隨著公眾參與的呼聲越來越高，1985年國家頒布了《城鄉規劃指導原則的制定與實施法》，將公眾參與的范圍擴大到法定規劃的所有層次，并賦予居民參與地方規劃的三種權利：申請信息發布、參加意見征詢和共同決策。

制度保障

2002年的《瓦揚法》提出設置社區議會的同時，還提出“在人口超過5萬的市鎮，當申請居民數超過5名，就必須設立公共服務辦公室”，該辦公室負責“接待市鎮居民對公共服務的詢問，收集他們的訴求和建議，并對現有的公共服務水平進行評估”等。

2003年憲法修訂中，地方市鎮又獲得了舉行全民公投的權利——市鎮公投與憲法公投成為法國憲法承認的僅有的兩個合法公投。當然，市鎮居民目前只有投票權，尚沒有提案權，后者主要掌握在市鎮議員手中。不過，對于地方政府的決議，憲法為市鎮居民保留了申訴的權利。

[作者楊辰系同濟大學建筑與城市規劃學院副教授，殷冰倩系巴黎政治學院（Sciences Politiques）城市與區域戰略碩士研究生。原文發表于《北京規劃建設》2018第5期，經授權轉載，有刪減。全文分上、下兩部分，本篇為上篇。]