聯合國《未來契約》限制安理會否決權使用，能否落實仍待觀察

9月23日，聯合國未來峰會在美國紐約閉幕。據新華社報道，會議通過了描繪世界未來發展藍圖的《未來契約》，旨在改革國際治理體系，振興多邊主義，以更好應對新時代所面臨的諸多挑戰。

當地時間2024年9月23日，美國紐約，聯合國未來峰會召開。視覺中國 圖

《未來契約》是一份具有里程碑意義的文件，它的制定始于聯合國成立75周年之際。當時，聯合國大會提請秘書長提交一份報告，就如何推進我們的共同議程以及應對當前和未來的挑戰提出建議。2021年，聯合國秘書長古特雷斯向大會提交了一份名為《我們的共同議程》的報告。大會隨后決定以這份報告為基礎，于2023年舉行部長級會議，2024年9月舉行峰會，達成一項著眼于行動的《未來契約》，由德國和納米比亞統籌協調有關契約文本的談判。

具體來看，《未來契約》提出了56項行動計劃，分別涉及可持續發展與發展融資、國際和平與安全、科學、技術創新與數字合作、青年與子孫后代以及全球治理改革等五大方面。其中外界普遍關注的是“全球治理改革”，這實際上是一份有關如何全面深化當前全球治理體系改革的路線圖。

當前的全球治理體系創建于第二次世界大戰之后，雖然取得了令人矚目的成就，但也面臨著空前的挑戰。近年來，多邊主義備受質疑，國際法的執行遭遇廣泛挑戰，世界上的戰爭和武裝沖突正在升溫與擴散，2030年議程的169個具體目標有一半未達預期軌道，約三分之一已停滯或倒退。針對這種嚴峻形勢，在即將迎來全球治理體系建立80周年之際，《未來契約》對當前的全球治理體系提出了一整套完整細致的改革方案，主要包括聯合國改革和國際金融架構改革兩大部分，希望能重振對國際組織的信心，使國際組織能更好地代表當今世界、更順應當今世界的需求。

“聯合國改革”強調跟上世界變化步伐

在聯合國改革部分，《未來契約》強調“必須加強以聯合國及其《憲章》為核心的多邊體系及其各機構，跟上不斷變化的世界的步伐”，又重申“堅定致力于按照國際法，包括《聯合國憲章》及其宗旨和原則行事”、“可持續發展、和平與安全、人權這三大聯合國支柱同等重要、相互關聯、相輔相成。三者缺一不可”。改革方案分為聯合國安理會改革、聯合國大會改革、聯合國經社理事會改革、加強建設和平委員會、加強聯合國機構協調、聯合國人權機構改革等六個方面。

第一，聯合國安理會改革。多年來，安理會這個聯合國最核心的機構一直受到批評。聯合國成立之初，為了避免其前身國際聯盟的失敗，安理會設計中重視保持“大國一致”。 不少國家批評當前安理會的決議主要反映“常任理事國的戰略利益和政治動機”。對此，《未來契約》提出：（1）優先糾正非洲遭受的歷史不公，提高亞太及拉丁美洲和加勒比等代表性不足和無代表的區域和集團的代表性。（2）擴大安理會成員數量，使其更能代表聯合國現有會員國組成并反映當代世界的現實。（3）限制安理會否決權的使用范圍，努力就否決權的未來達成協議。（4）納入一項審查條款，確保安理會隨著時間推移能繼續履行其使命并勝任其職。（5）鼓勵國家集團為結構性對話提出更多模式，以期在安理會改革的五大類問題趨同意見的基礎上，制定一個綜合模式。

第二，聯合國大會改革。聯合國大會是聯合國的主要審議、決策和代表機關。《未來契約》提出：（1）提升聯合國大會在維護國際和平與安全問題上的作用。雖然聯合國安理會負有維護國際和平與安全的首要責任，但這種責任不是封閉排他的，聯合國大會要進一步增強在國際和平與安全問題上的知情、審議和評論的權力。（2）增強聯合國大會在秘書長遴選和任命過程中的作用。傳統上，聯合國秘書長由安理會推薦，由大會來批準。在未來的改革中，要增加大會在秘書長產生過程中的作用。

第三，聯合國經社理事會改革。聯合國經社理事會是就經濟和社會發展問題進行協調、政策審查和政策對話的機構。《未來契約》提出：（1）加強聯合國經社理事會與國際金融機構之間的合作；（2）促進非政府組織更好地參與經社理事會的工作；（3）加強經社理事會青年論壇的作用；（4）加強經社理事會在婦女問題上的作用。

第四，加強建設和平委員會。聯合國建設和平委員會的目標是為沖突后建設和平及重建提出綜合戰略，幫助確保早期重建活動和中長期可持續財政投入的可預見性籌資，提高國際社會對沖突后重建的關注，制定最佳范例，處理需要在政治、安全、人道主義和發展等行為方之間開展廣泛協調的問題。《未來契約》提出：（1）強化建設和平委員會的平臺作用，在會員國之間分享良好做法，為建設和平調動政治和財政支持；（2）支持會員國在國家自主和國家主導的建設和平工作中取得進展，加強委員會的咨詢、橋梁和召集作用；（3）在委員會與其他國際組織之間建立戰略伙伴關系，將建設和平問題與其他問題統籌治理；（4）委員會在聯合國國家工作隊的支持下，在和平行動過渡期間和之后，對國家發揮重要的支持作用。

第五，加強聯合國機構協調。加強機構協調是提高聯合國運作效率和影響力的關鍵舉措。《未來契約》提出：（1）增強聯合國在創新、數據分析、數字化轉型、戰略前瞻和行為科學方面的能力；（2）加強聯合國駐地協調員制度，領導聯合國國家工作隊并協調聯合國對各國執行2030年議程的支持；（3）進一步提高聯合國行政首長和高級職位的甄選和任命程序過程中的透明度和包容性。

第六，聯合國人權機構改革。維護人權是聯合國的三大支柱之一。《未來契約》提出：（1）為聯合國各人權機制提供充足、可預測、可持續的資金；（2）加強聯合國各人權機制之間的協調，避免重復。

“國際金融架構改革”確保更有效率、更公平

在國際金融架構改革部分，《未來契約》強調“國際金融架構改革是重建多邊體系信任的重要一步，確保國際金融架構更有效率，更加公平，符合當今世界的要求”，又重申“國際金融架構改革應將2030年議程置于中心位置，幫助發展中國家縮小在可持續發展目標方面的融資缺口”。改革方案分為國際貨幣基金組織改革、多邊開發銀行改革、債務可持續性、氣候融資、可持續發展進展計量方法框架等五個方面。

第一，國際貨幣基金組織改革。需要增強發展中國家在國際貨幣基金組織等國際金融機構中的話語權，以提升國際金融架構的公信力與合法性。為此，《未來契約》提出：（1）國際貨幣基金組織的執行董事會要為撒哈拉以南非洲設置第25個席位，改善執行董事會、高級管理層、工作人員職位的多元性和性別平衡；（2）在國際貨幣基金組織第十七次份額檢查下，至2025年6月，制定進一步調整份額的指南，包括擬訂新的份額分配公式，同時保護最貧困成員的份額。

第二，多邊開發銀行改革。目前，流向發展中國家的資金正在減少，許多發展中國家流出資金多于流入資金，多邊開發銀行在扭轉這一趨勢方面應該發揮更大作用。對此，《未來契約》提出：（1）對世界銀行集團的國際開發協會進行大幅度增資，包括增加新捐助方和提升現有捐助方的捐助力度；（2）改革現有多邊開發銀行的使命與愿景、激勵結構、業務方法和財務能力，增加資金供應，幫助發展中國家實現可持續發展目標；（3）全面執行二十國集團關于多邊開發銀行資本充足率框架獨立審查的建議，從銀行自身的資產負債表增加資金；（4）加強多邊開發銀行與聯合國秘書長的協商，就改善發展中國家的可持續發展目標融資提出新建議和新方案；（5）多邊開發銀行為審議結構脆弱性，可以考慮使用多維脆弱性指數；（6）多邊開發銀行增加對發展中國家的長期優惠融資，包括提供當地貨幣貸款等。

第三，債務可持續性。當前，許多發展中國家面臨著嚴重的債務問題，難以將資金投入到實現可持續發展目標方面。對此，《未來契約》提出：（1）邀請國際貨幣基金組織、世界銀行、聯合國秘書長、二十國集團、主要雙邊債權人與債務人一起，共同審議如何加強和改進債權人的主權債務架構；（2）改進二十國集團緩債倡議后續債務處理共同框架，促成高效率、可預測、及時和有序的債務重組進程，確保主權債權人與私人債權人的待遇可比性；（3）推動對發展中國家采用債務換可持續發展目標，包括債務換氣候或自然保護。

第四，氣候融資。國際金融架構應該為應對氣候變化提供更多資金。對此，《未來契約》提出：（1）多邊開發銀行增加氣候資金對發展中國家的可得性和可及性，同時還要確保氣候資金的額外性，支持發展中國家應對氣候變化的國家戰略；（2）多邊開發銀行調動更多資金，部署開發可再生能源、低排放和零排放以及節能技術；（3）國際金融機構改進對包括氣候相關金融風險在內的風險評估和管理，幫助發展中國家更好地管理和降低風險；（4）私營部門通過伙伴關系，擴大對發展中國家的氣候融資。

第五，可持續發展進展計量方法框架。如何制定一套科學方法來衡量可持續發展的進展，對于實現2030年議程至關重要。對此，《未來契約》提出：（1）由聯合國秘書長設立一個獨立高級別專家組，就制定可持續發展進展的計量方法框架提出具體指標，并與會員國以及利益攸關方密切協商；（2）在獨立高級別專家組工作完成后，啟動聯合國主導的政府間進程，討論制定可持續發展進展計量方法框架。

沒有約束力的宣示性共識效果尚不確定

總體上看，《未來契約》為全面深化包括聯合國和國際金融架構在內的當前全球治理體系改革提供了一份較具操作性和可行性的路線圖。正如聯大主席費勒蒙·揚所言，《未來契約》代表了我們的承諾，我們不僅要解決眼前的危機，還要為可持續、公正與和平的全球秩序奠定基礎。但不容忽視的是，《未來契約》反映的是聯合國廣大會員國的一些基本共識，在性質上仍屬于宣示性文件，沒有法律約束力，其執行效果如何，仍有待進一步觀察。

（黃超，上海社科院世界經濟研究所副研究員）