品讀新加坡⑥治理要找到精準的均衡點

毛澤東主席在1945年《論聯合政府》中指出，“人民，只有人民，才是創造世界歷史的動力”。一座能把民眾力量有效調動起來的城市注定不會平庸。品讀新加坡⑤一座城市的力量如何被最大程度激發？展示了新加坡組織動員社會各方力量的經驗、方法與成效，揭示了新加坡雖然人口數量規模有限但卻釋放出驚人的力量。

新加坡風光  視覺中國 資料圖

其實，一流的城市治理，既要能夠把城市整體力量激發出來，又要具備足夠的智慧和方法來推動改革與發展，尤其是對于那些難啃卻必須要啃的硬骨頭來說更是如此。上海發展戰略研究所認為，新加坡在推進改革發展進程中有兩大致勝法寶，首先一條就是能夠在充分理解運行規律的基礎上進行精準平衡，這是世界上很多城市想學新加坡但卻很難學得到位的內容領域，值得我們細細品味、認真學習借鑒。

熟諳新加坡的鄭永年教授曾指出，從事物的正反兩面看，新加坡在東西方的發展中找到了這樣一個均衡點，既有社會保障、公共住房、醫療、教育，又沒有走西方的福利路線；學習了西方的選舉，但又避免了西方的民粹主義；保證了經濟的自由，同時保證了社會的穩定。筆者高度認同鄭永年教授的觀點。可以說，新加坡在“既要、又要、還要”中找到最優解的功夫絕對是世界一流、爐火純青。

這里的平衡不等于中國人常說的“和稀泥”或上海人說的“搗糨糊”，也不是委屈湊合、是非規則模糊，更不是一個四不像（什么都想要，但是什么都沒得到）。它要求城市要有自己獨立、清晰的想法，對事物課題有著深入透徹的通盤思考并有長遠視角，既能夠兼顧多種要素、多方訴求，同時又能找到每一方的合理位置，并確定好各自清晰的運行規則，最終形成整體的良性循環。而且，伴隨著環境條件的變化，這種平衡也要與時俱進，動態調整。

精準平衡說起來容易，做好卻非常難。這需要投入大量的知識、判斷、智慧和方法，需要找到“最佳的配方和邏輯把控力”。正是在這個意義上，向來不善于自夸的李光耀才有底氣說：“新加坡更像一個奇跡。當你來到這里，你會發現加入了一個稱得上杰出的體制，普通的團隊創造不出來這樣的體制。”

其實，治理本來就是平衡的技術兼藝術，每個城市、每個國家的決策都是在平衡多變量、多目標之下實施的。但是新加坡的厲害之處在于，它往往能夠實現精準平衡，有能力找到比較理想的黃金平衡點，能夠實現整體效益的最大化和最優化。 

1、在追求增長和平等、競爭與公平之間取得平衡

你是想要一個平等的低增長社會，還是一個高增長的不平等社會，然后利用部分增長幫助低收入民眾？一邊是高度競爭的社會，另一邊是過度平等的社會，在這兩個目標之間如何做選擇？新加坡的答案顯然已超出了簡單二分法。

新加坡歷任領導層深知，沒有增長，所有事情都會出問題。然而，正如李光耀所說，如果每個人得到的報酬都是一樣的，類似于大鍋飯制度下的做法，則誰都不會力爭上游，那么社會將不會繁榮，進步將是最小的。但是，在一個高度競爭的社會，如果贏者通吃、輸者幾乎沒得吃，則這個社會的頂層與底層懸殊太大，社會必將出現分裂、動蕩，社會凝聚力也將喪失。

因此，新加坡認為，破解這種困境的關鍵是要解決社會公平這一基本問題。其中的均衡點在于，這里的公平不是為了公平的結果，而是為了生活中公平的機會。新加坡的一整套制度設計都是圍繞這個均衡點展開，既通過提高競爭力創造了財富，又沒有把成功者的收入過多地配置給其他人，盡可能不打擊其力爭上游、取得成功的積極性，同時社會底層的人也沒覺得自己被忽略，相反生活工作還很有盼頭。這種精準平衡的水平確實令人刮目相看。 

2、在促進個人奮斗和確保社會托底之間找到平衡

前面的系列文章中已有論述，新加坡的理念是不希望社會個體由于背景條件等非個人因素而喪失發展機會，同時也不希望個人因為社會保護得太好而喪失奮斗動力。那么，新加坡如何實現其中的平衡關系？

新加坡的思路是，不管你來自什么樣的背景條件（尤其是來自于社會底層），首先要保障機會平等和基礎公平。這座城市竭盡全力給每個人提供“能夠有尊嚴地活著”的機會和條件，希望每個人都有機會相對公平地站在人生賽跑的起點上，同時，在賽跑過程中獲得必要的助力和支持。

在確保社會托底的條件下，新加坡的制度設計強調個人奮斗、對各自的人生負責，盡可能激發社會個體的積極性。用李光耀的話來說，你會發展成什么樣要靠你自己。比如，新加坡中央公積金制度的設計，就沒有采用世界上很多國家實施的現收現付、寅吃卯糧的做法，而是采取“完全積累模式”：每一代人都對自己的需求負責，每個人儲蓄自己的養老金，不把付款的責任推給下一代人。參保者的養老金水平取決于個人收入和儲蓄，而不是主要依靠社會再分配。 

3、在社會托底保護與避免社會福利化之間找到平衡

新加坡知道，做好社會托底保護工作，需要巨大的社會資源投入，才能充分保障托底能夠托得住，而且托的能級水平較高。但是，如果操作不慎或者尺度過大，則很容易滑入福利社會的陷阱。

李光耀每次提到西方福利社會時都心有余悸。在他看來，在西方福利社會中，政府履行了家長的基本職責，人們依賴國家照顧他們的基本需要，施舍變成了一種生活方式。自由主義者積極鼓勵人們向政府索取津貼，絲毫不覺得羞愧，這導致國家福利費用過度增加，人們追求成就和成功的干勁也大大被削弱了。

以西方社會作為一面參照的鏡子，新加坡努力在社會托底保護與避免社會福利化之間找到一個合適的均衡點。對此，李光耀保持著絕對清醒，“社會提供的福利總量永遠要適可而止，不然會導致人民都不想工作了。決定每一件事情，我們都采取務實的態度，考慮到可能會出現的濫用和浪費。要是我們通過提高稅率，重新分配做過了頭，表現卓越者將停止發奮圖強。我們的困難在于如何求取準確的平衡。”事實證明，新加坡在這方面的平衡工作頗為精準、頗有成效。 

4、在培養優秀者和鼓勵平庸者進步之間取得平衡

不同于周邊資源豐富的印度尼西亞、馬來西亞等大國，新加坡是一個只有700多平方公里的島國城市，唯一的資源也是最重要的資源就是人力資源。如何不斷地提高城市人力資源的質量，多年來新加坡動足了腦筋，投入了巨大精力，取得了顯著成效。“功以才成、業由才廣”在新加坡身上得到淋漓盡致的體現。

李光耀說，“我知道人才是做好一項工作最寶貴和最關鍵的資源，不僅僅是在最頂層，而是層層都要有能人來支撐。”“我們之所以成功，是因為我們明白，擁有人才是成功的關鍵。”因此我們看到，新加坡的制度設計突出強調圍繞“吸引人才、培養人才和唯才是舉”展開。

但是，人與人之間客觀上存在著能力、境遇甚至運氣等諸多差異，能級再高的社會也有優秀者和平庸者之分。新加坡對此的思路是，一個社會若要成功，必須在扶持先進與鼓勵后進之間實現平衡：既求賢若渴、唯才是用，同時也強調“天生我材必有用”，每個人都可以發光發熱。這種思路背后的支撐邏輯是，在同一個社會里，人們之間既需要競爭，也需要合作。用李光耀的表述則是，“即便對于一個成功的、充滿競爭的社會而言，仍然要維持平衡，以打造一個有凝聚力、有同情心的社會。要在這兩種社會之間尋求平衡，需要很好的判斷力，需要形成一種協議或社會契約。”

新加坡在培養優秀者和鼓勵平庸者進步之間依托的均衡點是，無論貧富貴賤，大家都身份平等。基于此設計的制度，努力確保社會不撕裂、保持團結和諧。帶著這樣的背景知識，我們便不難理解新加坡提出的口號是“不讓一個人掉隊”（Leave no Singaporean behind），通過各種辦法鼓勵平庸者進步，確保較不成功者的需要也能得到照顧。我們捫心自問，這樣的社會還是很充滿魅力和吸引力的吧？ 

5、在引進外來人口的得與失中實現平衡

用李光耀的話來說，新加坡只是世界版圖中位于馬來半島南端的一個小紅點。它很小，但同時也很大。作為全球熱帶區域為數不多的國際大都市，其經濟影響力和功能影響力在世界范圍內卻很大。多年來，由于新加坡本地人口數量有限，引進外來人口議題一直是新加坡面臨的復雜挑戰，因為它涉及的考量因素非常多。

一方面，新加坡當然明白，世界發展的規律是，最歡迎移民的國家必然會占有經濟優勢。同時，新加坡的現實情況是，外來人口是新加坡經濟增長的重要驅動力。如果不引進外勞，中小型企業遲早會垮。這些中小型企業占了國內生產總值中非常大的比例，為就業市場制造了新加坡大部分的工作，一旦垮臺，對本地低薪工友的沖擊肯定更大。另外，本地生育率未能達到人口替代水平，再不引進外來移民與外籍客工，城市自身也會有非常大的困難。

另一方面，大量引進外來人口容易引起新加坡本地人的反感。本來面積就狹小，人口快速增加必將造成本地公共資源（如交通、住宿、公共服務等）緊張。而且，開放的移民政策也會帶來一些風險，新的移民可能來自不同種族，可能受教育水平偏低，也可能技術不熟練，等等。另外，從人性角度來看，處處見到長相、口音、行為舉止與自己不太一樣的人，客觀上會讓人感到不是那么自在。

更深的考量因素在于，就算新加坡人最終愿意包容更多外來移民，社會對容納外來移民超出了一定限度后，本地原有的文化和精神面貌就會顯著地受外來因素影響，而這正是新加坡最不希望看到的結果。

把所有這些外來人口因素通盤放在一起，新加坡必須要找到一個比較理想的均衡點。就目前成效來看，新加坡做得很不錯，不僅是簡單地放松或者收緊外來人口政策，它還積極調整改變城市自身的容量、融合和共識能力，最大限度地放大優點、規避缺點。 

6、在市場機制和公共性機制之間實現巧妙的平衡

在新加坡，該政府退出交給市場的領域，政府會毫不遲疑地讓給市場；該需要政府出手的領域，政府會毫不退縮地出手。很多受西方經濟學理論浸染的人們以為，計劃和市場的邊界是非常清晰的，但真實生活遠比理想模型復雜得多。

比如，好多人認為住房、醫療、教育等群眾需求旺盛的領域，只要實施市場經濟機制，充分發揮市場配置資源的作用，所有問題都會迎刃而解，然而，事實并不是這樣。環顧世界，真正把住房、醫療和教育這三大領域問題解決得很好的國家中，新加坡被公認為是全世界學習的楷模。

筆者以為，其中最重要的原因是，新加坡在深入理解規律和邏輯的基礎上，在市場機制和公共性機制之間實現了非常巧妙的平衡，確保整座城市的初心不變質、不變味、不走樣，這是新加坡的厲害之處。

首先，新加坡認為，先天條件不佳的人如想在社會發展中不掉隊，能夠實現自我價值甚至能夠向上流動，最需要獲得的社會支持，無外乎居住、醫療、教育以及生存保障等內容。它們構成了一個社會的基礎保護領域，也是一個社會能夠保證機會平等和起點公平的最基本領域。因此，這些領域再怎么實行市場機制，由于本身牽涉到復雜的公共性問題，政府都絕不應缺位，相反，必須發揮好規劃、引領和導向的基礎作用。

其次，新加坡的實踐經驗顯示，在公共服務領域恰當地引入市場機制，可以達到意想不到的效果。比如針對容易產生的醫療浪費，同時也為了更有效地匹配群眾需求，新加坡規定，政府醫院的病房根據其舒適程度的不同，實施差別化津貼政策，用市場化杠桿撬動市民因需付費：一個在政府醫院接受治療的病人所付的醫藥費，可以獲得高達80%的津貼，看他所選擇的病房類別而定。隨著收入的增加，越來越少病人選擇享有最高津貼的廉價病房，他們轉而住進更舒適卻享有較少津貼的病房。通過明顯區分不同類別病房的舒適程度，鼓勵人們住進他們負擔得起的病房。實際上，這就是由病人來斷定自己的支付能力。

另外，值得一提的是享譽世界的新加坡政府保障房體系。盡管組屋是一個相對封閉的系統，但是新加坡政府也恰當地引入了市場機制，使其內部也能夠形成一個比較有效的交易市場和交易機制，大大提升了政府組屋的配置效率和市場吸引力。同時，組屋居民家庭也能夠分享到房屋資產增值紅利，最后形成皆大歡喜的局面。對比中國原來計劃經濟體制下，福利分房缺少這樣的市場機制，我們不禁感嘆，新加坡的城市治理水平的確走在了世界前列。

上述只是列舉了筆者個人認為比較重要的一些精準平衡案例。事實上，新加坡之所以優秀，就是因為找到精準均衡點已經變成了這座城市的基本能力，它存在于城市運營管理、改革發展的方方面面。在這個意義上，我們似乎對李光耀的一段話又有了更深刻的理解：1987年8月13日，李光耀在丹戎巴葛的國慶日晚宴上發表講話，“新加坡之所以能在競爭非常激烈的世界生存，全靠一個字——‘精’。”