世行報告編譯③︱從加納案例看發展中國家的城市氣候治理之路

2023年11月，世界銀行發布《城市的力量：低碳城市化引領全球氣候行動》研究報告（The Power of Cities: Harnessing Low-carbon Urbanization for Climate Action）（以下簡稱《城市的力量》）。報告由世界銀行氣候變化研究高級專家亞歷山德娜·普拉托諾瓦-奧夸布（Alexandrina Platonova - Oquab）和阿普爾瓦·申維（Apoorva Shenvi）合作撰寫，全面探討了發展中國家城市如何在城市化進程中開展氣候治理和低碳化行動，為國家和城市決策者提供政策建議。

澎湃研究所編譯此報告，共計三篇。本篇為第三篇，編譯自報告第六章，闡述了如何利用“準備狀態診斷框架”評估國家和城市政府在建構氣候治理“三大支柱”過程中可能面臨的具體挑戰，并通過加納案例分析了發展中國家和城市開展氣候治理的現實困境與治理方向。

“準備狀態診斷框架”：一個讓政府辨識氣候治理的主要不足的工具

全球范圍內的氣候行動經驗表明，實施國家氣候戰略與城市低碳化行動的多層次治理并沒有放之四海而皆準的方法。為此，報告提出一個氣候治理“準備狀態診斷框架”，通過識別政策、制度和能力的具體缺陷，幫助國家和城市認清在開展氣候治理過程中的挑戰和優先事項。

“準備狀態診斷框架”的核心是圍繞氣候治理的三個關鍵支柱，即合作型政策框架與制度、資金動員與融資能力、MRV（監測、報告、核查系統），為國家和城市政府量身定制，以呈現當前政策和制度結構的具體特征，進而確定氣候治理方案和行動的實際準備程度，辨識主要不足和亟待改進的關鍵領域。

該診斷框架將國家和城市氣候治理行動分為低、中、高準備三個程度。低準備表明國家和城市層面的政策框架和治理能力不足，存在較大阻礙需要解決。中等準備則表明已具備一定的政策和制度基礎，但仍需進一步加強協調與能力建設。高準備則意味著政策和制度基礎堅實，具有充足的技術和財政能力，能有效支持國家氣候目標的實現。

通過系統和綜合性的評估方法，診斷框架可以為國家和城市提供相對清晰的路線圖，以幫助各級政府從低準備逐步邁向高準備狀態。同時，該框架強調不同政府層級間的協調與合作，促進信息共享和共同規劃，從而實現縱向（國家與地方政府之間）和橫向（不同部門、不同地方政府之間）的多層次治理，以提升氣候戰略的有效性。

下圖展示了“準備狀態診斷框架”的具體內容。

加納案例：一個積極開展氣候行動的發展中國家的具體困境

國家層面：積極開展行動，但政策、資金、協同能力均存短板

為了進一步展示“準備狀態診斷框架”的實際應用，報告作者選取了位于西非的加納共和國作為具體案例，分別對國家和城市層面的氣候治理狀況進行了評估。

加納是一個處于快速城市化過程的發展中國家。為了避免在獲得“增長紅利”的同時陷入“氣候困境”，該國積極展開了一系列氣候治理行動。

首先，加納政府一直積極融入國際氣候治理體系。2012年，加納通過《國家氣候變化政策》，2016年加入《巴黎協定》，2021年向《聯合國氣候變化框架公約》提交了國家自主氣候治理貢獻清單，是少數定期提交國家清單報告的發展中國家之一。

其次，加納大力推動氣候治理政策主流化。通過將國家氣候目標及相關指標納入國家和地方發展規劃，加納不斷強化相關政策的整合與落實，并建立了MRV（監測、報告和核查）系統，以完善治理結構和組織功能。

然而，報告作者在使用“準備程度診斷框架”評估后卻發現，在國家層面，盡管加納政府已經采取了一系列戰略規劃和政策來應對氣候變化挑戰，但都尚未充分納入國家法律框架之中。這可能導致氣候政策的地位不穩定，而缺乏法律約束力也會導致政府、企業和社會各界對氣候變化政策的忽視與執行不力。

同時，加納在氣候治理資金籌措方面也面臨挑戰。盡管已具有動員和管理氣候資金的機制和機構，但政府仍難以為氣候行動籌集足夠的資金。比如，雖然加納已確立了基于國家自主貢獻的融資戰略，卻沒有明確規定資金來源，這將導致政府很難向各個部門和地方政府提供清晰的資金承諾，也難以吸引國際投資者或捐助者參與氣候行動項目，因為他們通常需要看到清晰的資金來源和投資回報機制才會愿意提供資金支持。此外，政府自身也可能陷入預算不足或資金分配上的困境。

缺乏具體的長期低碳化戰略是加納的另一個突出問題。看不到遠景目標和路線圖，各級政府、各部門及利益相關方的行動將變得零散和不協調，進而導致行動重疊，資源分散和項目間沖突，從而降低治理行動的整體效能。

在國家和城市政府間的協同方面，加納也面臨挑戰。盡管國家已經設立了專門機構來協調氣候行動，但各級政府之間的溝通和共識還不夠充分，導致政策執行存在一定程度的滯后和不一致。此外，加納在利益相關方參與、合作和知識共享方面也存在不足，妨礙了氣候治理政策的可持續性和實施效果。

城市層面：首都阿克拉表現略好，但賦權與賦能不足是個大問題

在城市層面，加納首都阿克拉是目前唯一一個制定了氣候治理行動計劃的城市，其確立的目標與國家自主貢獻基本一致，而其他城市還未跟上步伐。但是，阿克拉市政府開展氣候行動的能力依然較弱，主要是因為它在治理自主權方面受到較多限制，嚴重依賴國家政府的政策資金支持。此外，它在氣候行動的監測、報告和核查方面也缺乏具體的指標和體系。在這種情況下，報告作者認為阿克拉將很難把當地溫室氣體排放數據和氣候優先事項順利融入國家氣候治理進程和MRV系統。

報告作者還指出，在城市層面，阿克拉的表現略好，主要歸因于其作為首都的政治和經濟地位以及相對寬裕的資源。事實上，加納其他城市的氣候行動準備程度相當令人擔憂。

其中，財政能力是最關鍵的影響因素。城市政府的財政資源的普遍匱乏，嚴重限制了其氣候治理潛能。數據顯示，加納城市一級政府預算中約80%來自國家財政的轉移支付和國際援助資金，僅20%來自城市政府自有的創收來源。為拓寬資金來源，加納政府曾于2020年通過《公私伙伴關系法》，規定城市可以探索“PPP”模式（Public-Private Partnership，政府和社會資本合作），以期改善基礎設施和基本服務的融資缺口。然而，沒有一個城市最終成功利用“PPP”實現項目融資。

為解決加納城市融資問題，報告提出了地方和國家兩個層面的發力點。首先，城市需要加強與國家政府的合作，明確界定地方氣候治理行動的融資重點，同時利用國家的力量拓展獲取國際投資和援助的渠道。其次，城市政府應在國家規劃和政策制定中增強代表性，拓寬參與渠道，以便充分表達其發展需求并協調資源。通過這種雙管齊下的策略，加納城市才能有效動員資源，推動氣候治理行動的實施。

從加納的實踐來看，盡管在國家層面采取諸多措施，但城市層面的執行力和自主權仍顯不足，長此以往將導致國家與城市在氣候治理能力和成效上的失衡。

因此，報告強調，為城市賦能和賦權，改善資金籌措機制，以及提升各級政府之間的協調與合作，有效開展多層次治理，現已成為推動全球氣候治理的關鍵。這不僅適用于加納，也為全球其他發展中國家提供了寶貴的參考。

 --------

城市因集聚而誕生。

一座城市的公共政策、人居環境、習俗風氣塑造了市民生活的底色。

澎湃城市觀察，聚焦公共政策，回應公眾關切，探討城市議題。