蕪申運河蘇皖段：促進要素流動，從毗鄰外溢到省際飛地網絡

橫穿太湖，蕪申運河是中國有史記載以來最古老的運河。21世紀第二個十年中，蕪申運河開始改造，也為沿河城市帶來了發展機遇。

蕪申運河西段流經江蘇省常州市溧陽市、安徽省宣城市郎溪縣、江蘇省南京市高淳區三地交界區的邊緣發展地區。2009年，為推動蘇浙皖滬腹地及胥溪河兩岸經濟的發展，蕪申運河開始升級改造。2019 年8月30日，隨著安徽段的改造完畢，全程3級航道正式通航，滿足集裝箱碼頭等現代水運物流需求。

十年運河改造，為跨省的經濟合作與協同帶來了新契機，也讓宣城成為了融入長三角一體化的“橋頭堡”。不到十年，以縣域為主體的“蘇皖合作示范區” （以下簡稱“蘇皖合作區”）變成以地級市為主體的 “長三角（宣城）合作示范區”（以下簡稱“長合區”），跨省協同的模式更迭，背后指向了什么問題？是否能為蘇皖合作帶來新的可能性？

區域協同為何變成了層層“套娃”

要理清這十年來蘇皖合作區的概念并不容易。

在2015年蕪申運河南京段改造時，常州的溧陽與宣城的郎溪和廣德也在謀劃以縣級為主體的跨區域合作。2016年，蘇皖合作區的概念橫空出世；2019年，溧陽市社渚鎮和郎溪縣梅渚鎮“結對子”設立社渚-梅渚先導區，成為蘇皖合作區的先導區；2021年，蘇皖合作示范區又成為“一地六縣”（上海白茅嶺農場、常州溧陽、宣城郎溪和廣德、無錫宜興、湖州安吉和長興）的先導區。

而在2023年，《高質量推進蘇皖合作示范區建設三年行動計劃（2021—2023年）》（以下簡稱“三年行動計劃”）結束之年，長合區揭牌，其中除了蘇皖合作區的郎溪和廣德部分，還增加了宣州開發區。新成立的長合區以宣城地級市為主體。 

蘇皖合作區等片區的概念范圍。底圖來源：2017年《長江三角洲城市群發展規劃》長三角城市群范圍圖。本文制圖均為：趙忞

概念層層遞進，關系越來越復雜。宣城市蘇皖合作示范區管委會經濟發展局副局長程浩表示，2023年底管委會接受省委巡視，向上級領導匯報時，也要費很大功夫解釋蘇皖合作示范區、一地六縣產業合作區、長三角宣城產業合作區的關系。

“長合區不能理解為蘇皖合作示范區的升級版。從發起上看，蘇皖合作區是三地自下而上、自主發起，而長合區由宣城市推動成立；從定位上看，蘇皖合作區包括生態共保、交通互聯、民生共享、產業協同、機制共建等多個維度，長合區側重產業合作。”宣城蘇皖合作區管委會在接受書面采訪時如是回答。

從過去三縣主導的區域協同，到如今重新出發的長合區，要厘清二者之間的變化，需要先知道過去的三年行動計劃里發生了什么——社渚-梅渚先導區推動了哪些合作？又遇到了什么難題？

社渚：以縣市為主體的外溢式協同時代的結束

2015年底，溧陽主動聯系郎溪和廣德，一同開啟了蘇皖合作示范區的實踐。當時的機緣，來自常州和宣城發展上能級的差距。當時溧陽是全國百強縣第46名，宣城的GDP卻在安徽都排名后1/3。社渚鎮宣傳委員呂成成提到：“早期溧陽和郎溪發展差別較大，很多郎溪人過來打工，我們就專門安排跨省校車，方便孩子上學。”

早期的協同主要體現在兩方面：一方面是基建互聯互通和基礎服務的一體化，例如醫療、教育、交通的一體化。其中，跨省公交車、校車三地互通，最為明顯。

另一方面，則是市場導向的產業空間。對溧陽而言，無論是制造業，還是以青蝦為代表的規模性農業，都是區域性的產業高地，因此其產業自然地會向周邊地區外溢。

以“溧陽青蝦”為例，社渚不僅是產地中心，還有水產研究方面的博士后工作站和青蝦研究院與青蝦交易中心。隨著農業培訓班的舉辦，青蝦研究院所培育的“太湖2號”青蝦也逐漸從社渚農民養殖擴展至梅渚。梅渚鎮邊、定埠港邊的周家村，都成為了郎溪的青蝦大產區。

每日早晨，郎溪的蝦農都會跑來社渚交易。社渚青蝦交易中心的經銷商更是遍及全國中東部地區。2024年初，為了容納更多商戶，規模更大的新交易中心也建成了。

與農業的產業外溢路徑不同，制造業外溢與招商更為相關。

現在走在社渚的老工業園，看到的企業大多有著“智能制造”的名稱。本地人介紹，很多是新落戶的。其中幾家早期是日韓的服裝廠，乘著“蘇南模式”時期的東風而來的外資企業。“那家韓國的后來縮減了規模，一部分地塊后來給智能制造的工廠了。”

社渚老工業區的一家智能裝備制造企業。本地人說它的前身是一家日資服裝廠。 本文照片均來自 趙忞

某種程度上，產業升級和招商更迭是溧陽社渚的有意為之。前些年的“蘇錫沒有常”“蘇錫常變成蘇錫通”，2023年“常州GDP剛破萬億”，一直倒逼溧陽的產業也需要“算畝產”。呂成成說：“畝產20萬以下的企業現在都不接了”。

有一些畝產未達20萬元，但依然優質的企業，社渚便會推薦落戶到同為示范區先導區的郎溪梅渚，距離上也很近。早期落戶于郎溪的一些企業，便是這樣自然而然地與社渚的產業協同。

不過，郎溪本地人對兩地協同有著不同的理解。郎溪人把早期招商稱為“扶貧”，“郎溪工業園里面都是無錫、上海、常州的企業，是有政策引導的”。

社渚的老工業區在靜悄悄地“騰籠換鳥”，而新工業區，則是在老工業區“外溢”的產業片區基礎上，再次進行的新規劃。如今，新片區建起了智能制造產業園。廠房正在建設，外觀上是高科技風格，據悉已經吸引了以徠陽氫能源公司為代表的一些新能源、新材料和裝備制造企業入駐。

社渚南部新工業區，近景是羅開方德·常州智造產業園，橫條建筑背后的大樓就是徠陽氫能源公司，一期已經投產。遠處可以看到新工業區早年建設的廠房，其中水泥廠冒起了白色的蒸汽。

事實上，隨著長三角高密度交通網絡的構建，很多產業早已不囿于“毗鄰”區位，而是選擇以人力、物資、資本、知識的流動為支撐，散點式布局，規律變得更隱蔽。這增加了地市政府招商“找抓手”的難度。

呂成成認為，社渚現在可以“騰籠換鳥”，是因為溧陽有常州市政府和中關村科技園區管委會合作，于2013年設立的高新技術產業園區“中關村智造園（江蘇中關村科技產業園）”。園區現在有寧德時代和上汽集團兩個“鎮宅之寶”，吸引了關聯企業在溧陽集聚。而后因為蘇皖合作區的關系，進一步向社渚外溢，也就是在原本的社渚工業園基礎之上，又新形成了羅開方德·常州智造產業園。同時他提到：“但是郎溪缺乏這樣的龍頭企業。” 

梅渚：黃金港口凸顯價值，蘇皖合作不再“一邊倒”

三年發展中，梅渚先導區的發展空間布局發生了轉移，戰略更偏重對物流運輸的依賴，尤其位于梅渚的定埠港，逐漸彰顯出重要性。

在2010年代初，蕪申運河向3級航道升級的初期，宣城的定埠只是被簡單地規劃為水運服務區，2017年建設了集裝箱碼頭。但隨著蘇皖合作區的啟動，定埠港對宣城而言，呈現了特別的價值——這是繼水陽江畔的宣州港之外，宣城第二個可以進行千噸級集裝箱貨運的“黃金港口”。

從港區運出的很多貨物都是鋼材。定埠港公司總經理趙鵬提到，鋼材主要是從馬鞍山等臨近礦區進，而后成為郎溪本地機械加工、新能源、新材料、裝備制造業的原材料。

介于蘇皖合作之便，郎溪引入了江蘇很多新能源、新材料、汽車制造等企業，這些鋼材的流動，剛好可以滿足本地的需求。而后的成品和半成品，再借由蕪申運河和公路，運往各個下游的產業園區進一步生產或是分銷。

現在的長合區郎溪片區之所以規劃在定埠港旁邊，也是因為很多原材料的進出如果是位于港口的產業園，不用深入郎溪內陸，也可以節省很多成本。

定埠港主要有三條線路：一是送達蕪湖港或者馬鞍山港之后換船進入長江，一是到溧陽進入丹金溧漕河從鎮江進入長江，還有一條是從太浦河進入上海。而安徽全省前三條縣級集裝箱航線，則都要穿越太湖，分別到達上海洋山港、寧波舟山港、江蘇太倉港。

站在定埠中橋上遠眺定埠港碼頭，可以看到集裝箱和散貨。左岸便是高淳的定埠。

據趙鵬介紹，未來寧德時代的一些電池生產和金屬拆解相關的企業，特別是圍繞新能源和裝備制造業的上中游，便計劃落戶在定埠港。一方面郎溪的園區可以消化，另一方面，也會借助水運物流優勢，生產的二級加工品將輻射周邊兩省那些產業大縣（市），以物流為抓手，聯動產業進行分工合作。

在新材料的產業鏈上，最上游的礦產開發、金屬冶煉和加工等都具有相當的重要性。為了保證產業鏈安全，以及降低生產成本，必然會有鄰近的區域，承擔更前端，“更重”的工作。

因此，在2023年12月14日長合區的招商會上，長合區管委會強調“有化工用地指標”，借此吸引比智能制造更前端一些的電池生產、金屬加工等產業，與溧陽和南京，特別是二者的智能制造和汽車產業，形成互補的關系。

隨著定埠港的建設，郎溪回流的人慢慢多了起來，高淳和溧陽來郎溪工作的人也在增加。蘇皖合作區“（溧陽）一邊倒”的情況，出現了改觀。

郎溪發展水平提高了，消費能力也有所提升，加入集裝箱冷鏈服務也是必要的。趙鵬說：“現在郎溪對特色農產品的消費增長，皖南人開始偏好東南亞水果，上海是東南亞水果的報關地，我們計劃未來可以經由蕪申運河將東南亞水果運至郎溪。”

自下而上的協同，仍離不開自上而下的合作

在蘇皖合作區三年行動計劃開始之前，2021年1月，安徽省出臺了《支持省際毗鄰地區新型功能區建設若干政策措施》（以下簡稱“毗鄰地區新型功能區”），似乎是對蘇皖合作區和“一地六縣”模式的一種認同。其中提到了建立省市縣（區）三級聯動機制，似乎也是希望將其經驗發揚光大。

但在省內規劃的“3+N”格局中，作為重點建設的“3”全部圍繞南京，設法加速融入南京都市圈。而以宣城為主的“一地六縣”僅僅是“N”中的一員，并沒有得到“3”一樣的重視。這是否說明了蘇皖合作區先導區的經驗有其局限性，或是新模式具有更多可能性？

安徽大學經濟學院教授胡艷對澎湃研究所研究員表示，毗鄰區域一體化發展，需要解決毗鄰區域空間管控與規劃、利益（金融、土地、財稅等）分配、自治組織體系及對話與協商、共建共享與社會治理等問題，其中金融財稅分配是最難的。

她認為蘇皖合作區在毗鄰地區利益分配方面做得不足。“以強帶弱”的模式，欠發達一方的話語權不夠，可能會出現問題。另外，便是溧陽甚至常州的發展能級與南京都市圈相比更弱，自然對郎溪和廣德的帶動有限，只有毗鄰高淳的宣州區可以接受南京的輻射。

因此，2023年秋，宣城提出“長合區”的概念，在招商和產業合作方面重新整合了資源。蘇皖合作區管委會在書面采訪中表示，“正是通過成立長三角（宣城）產業合作區，才方便作為蘇皖合作示范區和‘一地六縣’產業合作區的具體平臺和載體，與省際毗鄰的南京、常州、無錫、湖州等地進行合作。”

現在長合區在產業合作方面更多地強調了“飛地模式”，跳出“一地六縣”，面向合肥、南京、杭州和上海四大都市圈。對此呂成成表示理解：“疫情后，企業開始重視現金流，生產擴張不再盲目，像郎溪那樣過去靠建設分廠招商的模式目前會遇到瓶頸。只有有了‘大廠’，才能吸引別人過來投資。”

因此，長合區一方面直接面向上海的產業研發，對接生產落地的可能性，另一方面在上海的松江和臨港設立自己的研發中心，鼓勵本地企業“反向飛地”，以高鐵的時空壓縮，超越“毗鄰”，尋找更好的產業資源和合作機會。

從蘇皖合作區的實踐可見，過去以縣為主體的發展模式，最終還是需要兩省、地市之間聯動；過去以毗鄰地區時空效率為主的“高地外溢”模式，會被省際合作的“雙飛地”模式逐漸取代，形成去中心化的，以高鐵和現代物流體系為支撐的生產-研發網絡。

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