美國政府間財政體制的發展與啟示

美國是一個典型的聯邦制國家，并在新大陸上經歷了先有州、后有聯邦的發展歷程，因此具有其獨特性。

一是各州的主權和聯邦共享，州政府的權力是由各州人民通過該州自有的憲法賦予。聯邦逐步得到認可后，州的一部分主權被轉移給了聯邦政府。根據第十修正案，“憲法未授予合眾國也未禁止各州行使的權力，由各州各自或由人民保留。”

二是在制度設計中對于聯邦、州以及州以下政府的職能和事權進行了較為清晰的界定。聯邦政府的職責主要包括：國防、國際事務、空間科學技術、大型公共工程、社會福利和救濟、社會安全，等等；州政府的職責主要包括：教育衛生、公共福利、道路、機場、警察、消防、社會服務，等等；州以下地方政府的職責主要包括：道路和交通、公用事業、治安、消防、教育、家庭和社區服務，等等。

三是美國州以下政府的形成不是完全由自上而下的行政規劃，很多是由于經濟、人口聚集或者自治形成，市（city）、縣（county）、學區（school district）、特區（district）等形式，有的甚至相互交叉，財政稅收是影響其形成的重要因素。

在這樣的背景下，美國不同層級政府的稅權，按照與事權相匹配的原則進行了分配。有利于宏觀經濟穩定的稅種、具有保障收入再分配的累進稅（如個人所得稅、公司所得稅和社會保障稅)應主要劃歸中央，實施同源共享，分率計征（但有些州不征所得稅）。而具有周期性穩定特征、收入較為平穩的稅種劃歸州和地方：如州政府以銷售稅為主體，地方政府以財產稅（房地產稅）為主體。

2023年，美國聯邦政府的稅收收入達到4.7萬億美元，主要為個人所得稅和社會保障稅，其次包括企業所得稅、消費稅、遺產稅與贈與稅和關稅。國會負責聯邦稅法的制定和修改，財政部負責制定和頒布聯邦稅法的具體實施細則；各州議會負責決定各自征收的稅種和制定具體的征收管理辦法；地方政府議會根據州政府的授權決定地方征收的稅種和制定具體的征收管理辦法。三級政府各有自己的稅務機構，但也實施委托代征。聯邦政府的稅務機構是財政部下屬的國內收入局（IRS）。

在這樣的體制下，聯邦政府如何發揮作用呢？實際上，由于美國憲法經過多次修訂，其中各條款的解釋與應用也有所改變，聯邦政府的角色漸漸變得比以前更加重要。依據美國憲法中商業條款、稅收與支出條款和必要和適當條款，州政府的一些職責都受到聯邦政府的資金補助和管理，如公眾安全（犯罪控制）、公眾教育、健康醫療、交通運輸和基礎建設等。

以減災防災為例，美國聯邦政府通過減災項目的立項，給州政府或地方政府提供技術和資金支持。如果州或地方發生了重大自然災害，并且有能力組織救災項目，總統在認定相關條件后還有權調動國家災前減災儲備基金，對該州或地方政府提供技術和資金。國家災前減災儲備基金的資金來源為政府劃撥款和社會捐款。

自2019年新冠疫情暴發以來，為了緩解地方政府的稅收收入減少帶來的沖擊，美國聯邦政府2020年出臺應對新冠疫情和經濟安全法案（the Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act，CARES），2021年出臺美國救助法案（the American Rescue Plan Act，ARPA），為州和地方政府提供3.5億美元的資金，用于彌補防疫成本、低收入群體和鼓勵消費等。在這些措施下，大部分州政府在2021年以后實現了稅收收入的增長。

我們所關注的美國稅制改革大多是聯邦層面的稅制改革，如1994年里根政府的減稅、2018年特朗普稅改。2022年，拜登政府通過了《降低通脹法》《基礎設施法》《芯片法》等立法，大幅增加的支出也促使拜登政府提出了以加稅為主的預算案，但是并沒有得到國會的支持。美國聯邦稅制改革主要是針對企業所得稅和個人所得稅，并不會直接影響到州和地方的稅收制度。州政府也會對自有的稅種進行一些改革；州以下地方政府主要依賴的房地產稅，則主要采用以支定收的方式確定每年的稅率。

因此，在關注和比較美國稅制改革的時候，需要注意到美國政府間財政體制并不是通過聯邦政府的稅制改革實現的，而是在憲法中確定的。聯邦政府的稅制改革只能影響到自有的稅種，州具有獨立的稅收立法權和征管權。各級議會均可在聯邦憲法規定的范圍內確定自己的稅權和稅制，州以下地方政府擁有相對獨立的稅收管理權。但是，由于聯邦政府具有國債發行權和鑄幣權，承擔了國家安全、經濟穩定等職責，也會通過項目資金對地方政府進行資金和技術的支持（轉移支付）。

美國政府間轉移支付制度于19世紀初建立，分為專項撥款（categorical grants）、一般項目撥款（general fiscal grants）和分類撥款（block grants）三種類型。

例如，專項撥款主要用于醫療衛生、社會保障、教育、交通、住房、能源等方面，分為公式化專項撥款和項目制專項撥款。公式化專項撥款主要服務于財政均等化的目標，由聯邦政府按照人口規模、稅收能力、受補助資格等進行分配。項目制專項撥款則需要由受補助者提出申請，再由聯邦政府或國會評選，審批資金分配方案。

1972年，美國《聯邦政府對州和地方政府的財政援助法案》的通過，標志著一般項目撥款制度的建立。這種制度類似于我國的一般轉移支付，對于撥款的使用方向沒有具體的規定，州和地方政府可以統籌安排。但是州和地方政府需要定期向財政部長匯報資金的使用情況，再由財政部長向國會匯報。

分類撥款介于專項撥款和一般目的撥款之間，相對于一般目的撥款，分類撥款仍屬于有條件撥款，但是相對于專項撥款，分類撥款對資金使用的限制較少，通常將資金用途限定于某一類公共產品或服務。在該類公共產品或服務內部各個項目之間，州和地方政府有一定的自主權決定資金如何分配。2022年美國聯邦政府對州和地方政府的轉移支付資金大概達到了1.2萬億美元，占GDP的5%，預計2024年為GDP的4%。同時，大學、研究機構、非盈利組織和企業也可以申請得到聯邦政府的這些撥款。

央地關系如何兼顧秩序和活力是古今中外的一大難題，回顧我國分稅制改革30年的經驗，思考未來財稅體制改革方向。同樣作為幅員遼闊的大國，美國政府間的財稅體制雖然和我國具有較大的差異，但是也有一定的啟發意義。我國中央對地方的轉移支付占GDP的比重遠遠超過美國，同時地方稅的缺失也在一定程度上導致了地方政府轉向土地財政和土地金融。完善中央地方財政關系，應該在合理劃分中央地方職能和事權的基礎上，確立地方的主體稅種和合理的轉移支付規模。

（作者何楊為中央財經大學財政稅務學院教授、副院長）