分稅制30年｜分稅制改革的邏輯與展望

編者按：

1994年1月1日，《國務院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》正式施行。

依據(jù)《決定》，自1994年1月1日起，地方財政包干體制正式退出歷史舞臺，對各省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市開始實行分稅制財政管理體制。

30年來，分稅制對正確處理中央與地方之間的財政關(guān)系，調(diào)動兩個積極性，合理調(diào)節(jié)地區(qū)之間財力分配以及促進國家財政收入合理增長等方面起到了極其重要的基礎(chǔ)性作用，為加強和改善中央的宏觀調(diào)控和國家治理能力提供了極為重要的物質(zhì)和財力保障。

與此同時，伴隨30年來中國經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，在新的歷史時期也遇到了一些新的問題。謀劃新一輪稅制改革，也被提上議事日程。

溫故而知新。澎湃商學院邀請專家學者撰寫了這一組“分稅制30年”的專題文章，回顧分稅制30年來的得失、經(jīng)驗，也期望可為新一輪財稅體制改革提供智識參考。

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。基于社會集中分配論對財政本質(zhì)的總結(jié)，即“以政控財，以財行政”的內(nèi)涵，財政邏輯與經(jīng)濟發(fā)展邏輯相輔相成。

基于這兩個邏輯之間的關(guān)系，回顧分稅制改革30年歷程，從兩個比重、兩個大局改革舉措，分稅制將通過新一輪財稅體制改革的謀劃，沿健全現(xiàn)代預算制度、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、完善財政轉(zhuǎn)移支付體系路徑，服務中國式現(xiàn)代化建設(shè)。

發(fā)展邏輯與財政邏輯

我國經(jīng)濟發(fā)展，歷經(jīng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主的發(fā)展階段、工業(yè)化發(fā)展初期和中后期階段，以及隨之而來的城鎮(zhèn)化、新型城鎮(zhèn)化，再到當下決策層所強調(diào)的以人為核心的城鎮(zhèn)化階段，經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)歷了從農(nóng)業(yè)到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的典型邏輯，建立了現(xiàn)代市場體系，并隨著市場在資源配置中發(fā)揮“基礎(chǔ)性”作用，到市場在資源配置中發(fā)揮“決定性”作用，而不斷建立健全、暢通循環(huán)。

與此同時，財稅改革亦從轉(zhuǎn)軌時期的兩步“利改稅”，歷經(jīng)現(xiàn)代市場體系、現(xiàn)代財政制度、現(xiàn)代稅收體系、現(xiàn)代預算制度的建立過程。在現(xiàn)代市場體系建立過程中，財稅改革注重提升稅收收入占財政收入的比重。在現(xiàn)代財政制度建立的過程中，財稅改革開展了“有增有減，結(jié)構(gòu)性調(diào)整”的結(jié)構(gòu)性減稅，資源稅由從量計征轉(zhuǎn)為從價計征，開展落實了“營業(yè)稅改增值稅”及相關(guān)聯(lián)的分成比例調(diào)整措施，個人所得稅征收綜合性更強。

可見，在工業(yè)化發(fā)展初期，為了讓市場機制更好發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，分級分稅財政體制的建立煥發(fā)了市場主體活力、發(fā)揮了中央和地方兩個積極性；在工業(yè)化發(fā)展中后期，分稅制改革隨之不斷深化，推動稅制更好發(fā)揮了資源配置的調(diào)節(jié)作用；隨著城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展，財稅改革亦開始將調(diào)節(jié)不斷呈現(xiàn)滾動積累的個人流量收入落于實處。進一步地，結(jié)合全要素生產(chǎn)率在長期經(jīng)濟增長當中發(fā)揮作用的相關(guān)要求，我國越來越注重經(jīng)濟增長中不同要素作用的發(fā)揮，分稅制改革將進一步對商品市場、要素市場中發(fā)揮更為良性的調(diào)節(jié)作用。

財政邏輯與發(fā)展邏輯環(huán)環(huán)相扣，許多我們已經(jīng)看到的相關(guān)財稅改革舉措，其實在中長期改革布局和部署中早已有過多方長線充分論證，是逐步落實而非一蹴而就的。

1994改革在提高“兩個比重”，2002改革在服務“兩個大局”

回顧分稅制30年歷程，1994年我國建立了分級分稅財政體制，改革主題在于提高“兩個比重”，此可視為第一個階段性里程碑。2002年我國實施所得稅收入分享改革，健全公共財政體制框架，改革主題在服務“兩個大局”，此可視為第二個階段性里程碑。

1994年確立的分級分稅財政體制改革，其提出可追溯至1980年，具有改革旗號性質(zhì)的特征可歸納為提高“兩個比重”，即提高財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，提高中央財政收入占全國財政收入的比重。1992年我國建立具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制，強調(diào)市場在資源配置中發(fā)揮“基礎(chǔ)性”作用，分級分稅財政體制是符合市場經(jīng)濟原則的財稅制度，底層遵循公共財政理論要求。

2002年實施所得稅收入分享改革，健全公共財政體制框架，具有改革旗號性質(zhì)的特征，則可歸納為服務“兩個大局”，其改革目標為鄧小平在1988年全面闡發(fā)的“兩個大局”戰(zhàn)略構(gòu)想，即東部地區(qū)先加快發(fā)展，然后帶動和支持中西部地區(qū)發(fā)展，最終實現(xiàn)全國各地區(qū)共同繁榮和共同富裕。

新一輪財稅體制改革：服務中國式現(xiàn)代化

新一輪財稅體制改革，將沿著現(xiàn)代預算制度、稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化、轉(zhuǎn)移支付完善的路徑開展，推動縱向和橫向收入劃分進一步優(yōu)化調(diào)整，切實服務中國式現(xiàn)代化建設(shè)。

通過健全現(xiàn)代預算制度，引領(lǐng)高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的構(gòu)建，推動市場機制在資源配置中決定性作用的充分發(fā)揮，成為宏觀經(jīng)濟治理的有力工具，在國內(nèi)國際環(huán)境不確定性攀升形勢背景下，更好達成社會主義市場經(jīng)濟體制要求和宏觀調(diào)控目標。通過發(fā)揮預算對資源配置調(diào)節(jié)、財力保障等作用，引導激發(fā)市場主體科技創(chuàng)新活力，助力推動發(fā)展不平衡不充分問題得以解決。

在優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)方面，建立科技創(chuàng)新友好型、消費激勵友好型、綠色發(fā)展友好型稅制、代際分配友好型、地方可持續(xù)友好型、數(shù)字發(fā)展友好型稅制。

在完善財政轉(zhuǎn)移支付體系方面，注重發(fā)揮中央和地方兩個積極性，以穩(wěn)定性更強的體制機制改革取向更多、更實調(diào)動地方積極性，進一步深化一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付、財政直達機制等聯(lián)動改革，讓財政治理過程中財政事權(quán)、財權(quán)、財力和支出責任聯(lián)動匹配程度、精細化水平更高。

（作者蘇京春為華夏新供給經(jīng)濟學研究院院長、中國新供給經(jīng)濟學50人論壇秘書長）