分稅制改革30周年：新一輪財稅體制改革如何再出發？

隨著2024年的到來，中國分稅制改革迎來30周年。

1994年1月1日，國務院發布的《關于實行分稅制財政管理體制的決定》正式實行，意味著中國財政體制從“分灶吃飯”走向分稅制。分稅制改革也被認為是中國后來數十年經濟高速增長的制度基礎之一。

站在分稅制改革30周年這一重要節點上，中央經濟工作會議提出，要謀劃新一輪財稅體制改革。

中國財政學會副秘書長馮俏彬在接受澎湃新聞采訪時用“馬前卒”來形容財稅改革的重要作用。她表示，1994年的分稅制改革實際上是調動地方政府的積極性。如果把市場經濟的改革理解為一個不斷釋放微觀主體積極性、創造性的過程，財政體制在其中始終起著核心和樞紐的作用。

分稅制改革解決了哪些問題？為何要在當前謀劃新一輪財稅改革？新一輪財稅改革又該如何展開？

調動了地方政府發展經濟的積極性

馮俏彬表示，中國1978年啟動改革開放后一段時間，主要通過放權、經濟利益的調整來激活微觀主體活力，農村和企業改革中使用的承包制改革邏輯后來延伸到政府的財政關系中，這是當時實行的“分灶吃飯”財政體制。但到了1994年前后，中央財政變得非常困難、甚至出現中央向地方借錢的怪事。“當時改革的目標是提高兩個比重——中央財政收入占全國財政收入的比重、財政收入占GDP的比重?！?/p>

“分稅制推出以后效果非常好，不僅達到提升兩個比重的目的，而且調動了地方政府發展經濟的積極性，為此后幾十年中國經濟的快速發展奠定了制度基礎?！瘪T俏彬指出，分稅制的核心包括“三駕馬車”，一是中央與地方事權劃分，二是中央與地方收入劃分，三是轉移支付制度，三者之間相互聯系，相互支持，力圖創制出一個規范、穩定、能極大地調動地方政府積極性的中央地方財政體制。

粵開證券首席經濟學家、研究院院長羅志恒認為，分稅制改革集中了中央財力，有力提高了中央宏觀調控能力；同時，建立了稅收返還和轉移支付制度，有效地降低了區域財力差距，助力推動區域均衡發展和區域基本公共服務均等化；此外，配套的稅收制度改革等理順了政府與市場關系，維護了統一大市場，避免了區域分割；初步理順了中央和地方關系，穩定了中央和地方的預期，從形形色色的包干制進入到穩定的中央地方關系階段。

回看30年，分稅制財政體制本身也在不斷發展、完善，以解決不同時期經濟社會的不同問題。

中國社會科學院財政稅收研究中心主任、研究員楊志勇指出，十八屆三中全會以來的深化財稅體制改革，按照建立現代財稅體制的目標要求，預算管理制度、稅收制度、政府間財政關系都有不同程度的進展，適應了新時代發展的需要。

馮俏彬特別指出，近年來中央和地方政府在事權和支出責任劃分方面有了較大的進步，“有十幾個領域都出臺了中央與地方的事權和支出責任的劃分清單，這不管在學界還是實務界，大家都是比較肯定的?！?/p>

新形勢呼喚新一輪財稅體制改革

近年來，中國經濟由高速增長轉向高質量發展，財政收入也告別高速增長，加之房地產市場低迷、大規模減稅降費，地方財政收入增長乏力，但與此同時，財政支出持續增加，地方政府收支矛盾加劇，一些地方政府面臨債務風險。

馮俏彬表示，新一輪財稅體制改革要突出問題導向，要關注近年來財稅領域和經濟層面的突出問題，前者主要包括中央對地方轉移支付規模過大、地方財政困難、地方政府性債務三方面問題。她特別提出，地方財政困難應當是啟動新一輪財稅改革最直接的引線。

在經濟層面，馮俏彬認為存在五個方面的突出問題：經濟面臨持續下行壓力，地方激勵不足，地方政府間過度競爭、內卷式招商，如何讓消費真正成為經濟發展的基礎性力量，如何適應并促進數字經濟發展?！瓣P于數字經濟的影響尤其需要關注的是數字經濟的虹吸效應，大量消費從偏僻的中西部地區吸引到數字經濟注冊比較多的東南沿海地區，這帶來中西部地區的稅源流失。對于這一問題，地方的反映比較強烈?！?/p>

“謀劃新一輪財稅改革要超出財政本身，從經濟或者當前推動經濟轉型升級、高質量發展這一首要任務出發，看其對財稅體制改革提出了什么樣的新要求，要在前瞻視野下謀劃新一輪財稅體制改革，這具有更加重大的現實意義?！瘪T俏彬說道。

鐘輝勇認為，新一輪財稅體制改革需要解決的問題包括，優化財政支出結構，提高公共支出的效率和透明度，確保財政資金更加注重投入到教育、醫療、社會保障等民生領域；增強地方財政可持續性，解決地方政府過度依賴土地財政的問題，探索更加多元和可持續的地方財政收入來源；應對潛在的財政風險，包括地方政府債務管理、防范和化解財政風險，確保財政的長期穩定。

新一輪財稅改革如何開展

在受訪專家看來，新一輪財稅體制改革毫無疑問要堅持分稅制基本框架，改革是在此基礎上進一步完善。

馮俏彬認為，改革的主線是進一步完善分稅制，重點應當集中于財政體制，即中央和地方的財政關系問題。

“對于任何一個大國來說，只要實行市場經濟，分稅制是常用的財政管理體制?！睏钪居卤硎荆乱惠喐母镄枰Ａ衄F行體制的合理成分，并在此基礎上設計具體改革方案。

楊志勇認為，進一步完善分稅體制的關鍵是如何健全地方稅體系。需要重新認識地方稅，只要是稅收收入歸地方政府支配的稅收收入，就應該算地方稅，健全地方稅體系也應該在此基礎上進行。未來地方稅體系的健全還取決于稅制改革的進展。有什么樣的稅制，就會有什么樣的分稅體制與之相對應。

健全地方稅體系，是當下討論較多的改革方向之一。羅志恒認為，要更加務實地構建基于共享稅為主體的地方稅收體系而非地方稅種體系，由于地方失去了營業稅這個主體稅種，地方收入的主要構成是增值稅、企業所得稅和個人所得稅的共享稅，因此對于構建地方稅種體系產生了較大沖擊；與其陷入地方稅種體系中，不如更加務實地構建地方稅收體系，即以共享稅為主，能夠實現中央地方收益共享、風險共擔。

政府與市場的關系、中央和地方政府的事權和支出責任劃分，是另一項關注重點。羅志恒指出，近年來財政形勢的核心癥結在于有限財力與無限支出責任的矛盾，這一定程度上源于政府與市場的邊界越發不清晰，政府的兜底責任越發增加，具體體現為經濟社會風險財政化，包括房地產風險財政化、金融風險財政化、社會風險財政化、超前承諾財政化等。因此，需要厘清政府與市場關系，界定政府職責與規模；深化中央與地方財政體制改革，逐步上收事權和支出責任至中央政府，減輕地方政府支出責任和財政壓力，地方政府既無能力、也無動力辦好外部性強的事權，逐步做實公共安全、食品藥品監管、養老保險等事權的垂直管理和部門實體化。

如何進一步完善轉移支付，是新一輪改革要解決的另一重要問題。當前，中央對地方轉移支付規模過大，且每年都在快速增加，趨勢難以持續。

楊志勇強調，轉移支付不只是簡單地中央給地方財政資金，更重要的是應該確立起一套能夠充分調動中央和地方兩個積極性的轉移支付體制。中央對地方轉移支付過多，容易滋生地方等、靠、要等問題，不利于地方積極性的發揮。地方所獲得的轉移支付不足，同樣不利于地方。

“改革可能面臨很多挑戰，包括政策制定的復雜性、利益協調、以及確保改革的平穩實施等?！辩娸x勇說。

馮俏彬提醒，新一輪改革需要回顧過去，重溫歷史，例如，2015年前后中央致力于規范地方政府招商引資行為，包括取消地方性稅收優惠和財政補貼，這一政策在推行中面臨很大阻力，最終落實效果不佳。“對于這類政策可以重新加以關注?！?/p>