如何破解地方債問題？遏制增量，去除存量

財政部已于5月底啟動新一輪全國地方政府隱性債務摸底。而截至6月底，已有19個省計劃單列市披露了三季度地方債發行計劃，合計計劃發行14440億元，包括新增一般債、新增專項債、再融資一般債、再融資專項債等。

中央決策層對地方債務特別是隱性債務高度關注，盡量避免對高質量發展目標造成沖擊和影響。2014年預算法修訂后，地方政府得以在法律允許的范圍內發債，但需要遵循特定的實體要求和程序約束。在地方債運行實踐中，地方政府往往通過隱性的融資平臺來彌補地方財政資金的缺口，而一旦由某個偶發性的違約事件破口引發，則可能衍生出巨大的財政風險。

顯性與隱性：地方債的組成結構及其風險權重

地方債通常指有財政收入的地方政府及地方公共機構發行的債券，是地方政府根據信用原則、以承擔還本付息責任為前提而籌集資金的債務憑證。它是作為地方政府籌措財政收入的一種形式而發行的，其收入列入地方政府預算，由地方政府安排調度。《中華人民共和國預算法》第35條第2款明確規定，“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。”

在財政管理實踐中，除了地方政府在預算中舉借的債務外，還包括政府及其部門、所屬機構通過地方投融資平臺等第三方向銀行、證券、信托等金融機構或非金融機構進行有關間接融資、提供各項擔保或承擔相關回購本金、承諾保底收益等義務負擔。通俗的講法，就是只要需要地方政府承擔償還責任的，非政府債和一般專項債的，就可以理解為地方政府的隱性債務。隱性債務的特殊性在于，地方政府在財政管理過程中，并未將其嚴格納入預算過程，但又最終由政府來承擔支付責任，因此成為當前地方債管理中的最大風險。

近年來，由于此前疫情影響以及近年來經濟增長放緩，導致各地財政收入受到沖擊，部分地方政府可用財力相對捉襟見肘，在“土地財政”也受到明顯影響的情形下，更多地通過地方債籌集財政資金成為必然選擇。通常而言，地方政府通過正常的發債程序通過政府預算進行的，屬于合理可控的顯性債務，也是預算法允許并加以特別保障的政府債務。

2022年，我國顯性債務的負債率控制在50%以內，低于60%的警戒線，尚在合理范圍內。但是，那些實際由財政兜底的政府隱性債務，如果在適當范圍內還可通過相應措施進行疏解，但一些地方的高額隱性債務導致政府債務率突破120%紅線，這樣容易滋生系統性風險，甚至會進一步衍生“灰犀牛”事件。

存量與增量：歷史形成的累積債與推動基建的新生債

預算法第35條第2款規定，“省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出。”

基于財政法的基本原理，政府為特定目的而舉借一定額度的必要債務，不僅有利于緩解財政收支的困境，還有利于適度刺激經濟增長，也還是現代國家普遍采取的籌資渠道和調控手段。

自1994年實施分稅制改革以來，地方財政就存在一些常態化問題。盡管近年來，決策層在推進中央和地方財政管理體制方面做了很多嘗試和努力，比如推進中央和地方事權與支出責任的劃分，促成房地產稅、消費稅成為地方主要稅源，但由于各種主客觀原因，地方政府的財政窘境沒有得到明顯的緩解。一方面，歷史形成的地方債需要進一步梳理、償還和疏解；另一方面，按照經濟社會可持續發展需要而推進的基礎設施和市政投資新增的債務又在形成過程中。特別是對于資源稟賦、地理區位等因素導致發展動力孱弱的地方政府而言，此種“舊債未清、新債又有”的局面很難得以徹底的終局解決。

地方債的存量和增量問題，既是一個現實問題，也是一個邏輯問題。解決之道就是遏制增量，去除存量，而且遏制增量是更為根本的問題。

在遏制存量方面，一是要繼續推進財權事權體制改革，讓中央更多地承擔全國均等性基本公共服務的職能；二是適當提高政府債務的位階等級，一些全國性、區域性重大基礎設施建設可以直接發行國債和省級政府一般債來融資。

在去除存量方面，一是要清晰梳理地方政府債務的類型，按照公益性債務、經營性債務與其他債務分類化解和處理，對于公共債務可適當由上級政府安排財政疏解，后兩種債務主要交由屬地政府化解；二是對于成本高、期限短、公益性強的公共債務，如果更適宜作為國債和省級政府一般債的政府債務，可視情況作適當的置換處理。

思路與方法：地方債化解的近期對策和中長期建議

《中華人民共和國預算法》第35條第5款規定，“國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。國務院財政部門對地方政府債務實施監督。”《中華人民共和國預算法實施條例》第47條規定，“財政部和省、自治區、直轄市政府財政部門應當建立健全地方政府債務風險評估指標體系，組織評估地方政府債務風險狀況，對債務高風險地區提出預警，并監督化解債務風險。”地方債的化解問題，既要立足長遠，建立長效機制，重點完善促進均衡發展的政府間財政關系體制機制，又要標本兼治，注重防患于未然，注重常態化的債務風險評估和監督。

就近期而言，主要還是多元并舉，堅決推進“去存遏增”見效見實。

一是常態化摸清地方債的準確底數，特別是省以下各市縣的隱性債務的結構與規模，制定政府債務疏解考核標準。

二是堅決遏制增量，特別是要加強預算管理和財會監督，對專項債券項目實施穿透式監測，對財政違法行為從嚴從快處理。

三是多元疏解存量，多元聯動處置。

對于可以通過各方協商的政府債務，通過債務展期、置換、重組等方式推進；對于可以作為政府預算支出解決的，通過政府預算支出適當償還或補貼；對于通過盤活政府存量資產或市場化運營創收能夠解決問題的，積極加以推進。

就中長期而言，地方債化解的根本要點，還是在于深化財政體制改革和更加扎實地推動高質量發展。

就中期而言，深化“從上而下”改革，建立法治、科學和規范的政府間財政管理體制。在持續優化中央和地方財政管理體制基礎上，繼續推進省以下財政體制改革，建立健全權責配置更為合理、收入劃分更加規范、財力分布相對均衡、基層保障更加有力的省以下財政體制，將涉及基本公共服務的財政事權適當向上級政府集中，讓更多的市縣基層政府得以適當減壓。

就長期而言，“發展還是硬道理”，推動經濟社會持續高質量發展是解決一切問題的根本。總體而言，當國家財政收入更加充裕的基礎上，才可能實現更加公平、更加均等化的基本公共服務。

（作者王樺宇為北京大學法學博士，上海交通大學凱原法學院副教授、財稅法研究中心副主任，主要研究方向為財稅改革及其法治化、公共政策與社會治理等。）