財政革命：英國人向荷蘭學了什么？

在西方走向現代國家的進程中，固然有和平的自然演進、“靜悄悄地積累”的一面，但也不乏在某些時候發生劇烈的變化甚至是暴力的革命。對于國家轉型而言，偏廢任何一方都不全面。如果沒有革命，只依靠在原有制度框架中展開一點一滴的積累，可能永遠也實現不了國家轉型。

在財政領域內，也有革命的發生，就是說，在歷史長河中，有某個時間段突然出現眾多重大的財政制度創新，不但改變了一向以來的財政收支行為，而且對于國家制度建設乃至制度類型轉向產生了深刻影響。對于西方世界的現代化來說，有兩場財政革命的發生至關重要：一場是荷蘭財政革命（時間上大致為1581-1795，即從尼德蘭地區民眾建立聯省共和國開始到法蘭西第一共和國占領荷蘭為止），另一場是英國財政革命（時間上大致為1660-1799）。

相對而言，在國家發展進程上，荷蘭是英國的先行者，它的商業發展更早更發達，在新建的共和國中創新制度的可能性也更大，所以率先出現財政革命，并進而實現了稅收國家的突破。通過向荷蘭學習，憑借著更大的國家規模與改革后形成的更優良的制度，財政革命后的英國最終實現的稅收國家建設成就更大，并進一步地成為西方乃至全世界學習和模仿的對象。

荷蘭財政革命

荷蘭共和國在存續期間（1581-1795），經濟繁榮、文化發達，各方面都取得了巨大的發展,尤其是航運業務與貿易能力獨冠全球，17世紀也因此常被歷史學家稱為“荷蘭人的世紀”。

這一時期的荷蘭，之所以能取得如此的成就，離不開它在有效的國家財政、健康的稅收基礎、發達的公債市場等方面取得的巨大成就，這些成就被后人稱為“財政革命”，它讓荷蘭汲取了充足的財力資源，進而吸引到整個歐洲的資金，以應對外來軍事威脅、發展國內的基礎設施、拓展國際貿易市場。

雖然在1581年荷蘭共和國已正式成立，但對于一個從未有過國家經驗的荷蘭來說，怎樣才能真正做到合省成國，以便有能力應對自己剛剛脫離的、充滿敵意的西班牙帝國，并與周邊眾多強國競爭，贏得自己的生存機遇呢？

在當時，首要的應對辦法是建立可行的國家財政，以集中經濟資源應付外敵并贏得民眾的認同。這里說的國家財政，一是指在制度上建立起區分于地方政府（或各貴族領地）的中央財政，二是指在制度上建立起公共財政，以區分于歐洲各國充滿私人特征的王室財政。

新建的荷蘭共和國與歐洲其他國家不同，沒有一個公認的君主。當時的政治理論認為，共和國只能存在于領土狹小的城邦，而領土面積一旦超過城邦的范圍，就應該建立君主制來實現資源的集中和權力的有效行使。可對于合諸省為一個共和國的荷蘭而言，如何才能集中資源以供自己生存？或者說如何才能建立起有效的中央財政制度？

當時的處理辦法是，建立以國家議會為核心的中央國家機關，并以此為基礎建立中央財政制度。在中央層次上，一切重要決定都由國家議會作出，后者由各省派出的代表組成。在中央政府層級上的高級官員，主要有大議長和執政；以此二者作為機構依托，中央財政實行的是議會主導、各省集資的制度。在荷蘭共和國存續期間，其他國家幾乎都實行君主制，王室財政與國家財政不分，財政運行中充滿私人性。與此相比，共和國此時建立起國家財政，具有較高程度的公共性。這主要體現在制度上，納稅人能夠通過代議機構直接影響國家政策。這樣的制度還有助于塑造國家共同體意識，并能運用財政支出手段來保護商業利益，推動經濟發展。

荷蘭共和國之所以能夠贏得生存競爭，在相當程度上是因為比較成功地構建了國家財政制度；而國家財政制度的成功，又因為它依托于有效的稅收制度獲得穩健的資金來源。

在17世紀，歐洲封建國家普遍的稅收方式是傳統直接稅，即通過等級會議“一事一議”地商定、由各等級根據自己財產（主要是土地）的不同，向國王繳納臨時性甚至一次性的直接稅。荷蘭共和國對新稅收制度進行了積極探索，率先開征了遍及所有人的消費稅。依托于當時歐洲最為發達的商品經濟活動征收消費稅，讓荷蘭獲得了較為充足的資金，支撐起國家的運行與對外的競爭。

在荷蘭共和國的稅制結構中，以消費稅為主、關稅與印花稅為輔的間接稅占據了絕對的主體地位，提供了2/3以上的稅收收入。相對于傳統土地稅，間接稅跟荷蘭各省的經濟發展狀況密切相關，由于征收手續比較簡便又隱蔽于商品交換活動中，它受到的抵制比較小。作為商人共和國的荷蘭，依托于頻繁的商業活動普遍征收消費稅，讓商人與國家形成較為緊密的命運共同體，擁有共容的利益：國家用稅收保護商人利益，努力擴大經濟規模；商人向國家繳納稅收，支持國家的發展。相對而言，在整個17世紀，荷蘭共和國直接稅的征收總是受到廣泛的抵制。不過隨著時代的發展，更具有平等性的直接稅占稅收收入的比重也有所提升。

荷蘭共和國的生存，還依賴于有效、發達的公債市場。而它之所以能構建出這樣的市場，主要得益于由民眾選舉產生、受到民眾信任的議會制度，以及豐富的流動資金。以此為基礎，荷蘭共和國以當時全歐洲最低的利率，發行了大量的公債，這為應對戰爭危機及促進國家發展，提供了充足的資金支持。

其中特別值得注意的是，荷蘭共和國的公債制度采用的是一種高度私人化的金融手段，即由分散在眾多城市里的財務總管負責債券的發行、還本付息等管理工作，他們與私人銀行內從業者在行動上表現無二（手持不同種類的政府債券面向市場銷售，嘗試著以價格等方面的優勢來吸引私人投資者）。對其他由君主控制的國家而言，用公債形式籌集財政資金的成本往往很高，尤其是在戰爭時期，它曾讓多個歐洲國王破產。但是，荷蘭因為擁有堅實穩定的金融市場、平穩的稅收籌資、由議會負責償還的制度，所以公債信用比較高，利率也比較低。

那么，荷蘭共和國是如何讓自己的公債更加可信的呢？一方面，是因為共和國創造了消費稅這樣比較普遍、比較穩定的稅種；另一方面，是因為共和國政府的實體就在它所服務的公眾附近，人們甚至可以在街道上碰到政府官員，政府的政策與財政行為也深受民眾的影響，這讓投資人比較放心。

英國財政革命

英國在王政復辟（1660年）之后也發生了財政革命，并在19世紀來臨之前基本完成了這場革命。財政革命的內容主要有：稅收的常規化與稅收機構的官僚化，中央銀行的創建與公債的正規化，預算制度的成長等，這些革命性變化共同促進了英國現代國家的成長。

自1066年諾曼征服后，像其他封建國家一樣，英國的財政收入主要來源于君主家庭擁有的土地收入，即“國王自營其生”。到13-14世紀，社會上出現了對公共職能的需要（最為重要的是從事戰爭），于是由國王按照封建傳統召集各等級開會，由眾人商量來分擔費用。這是英國稅收國家興起的開始，此時的稅收大致上仍屬于助稅性質，基本上都是為了軍事目的而實行的臨時征收，每一種稅都需要由議會特別批準，并規定征收的截止時間。

到了1660年之后的財政革命期間，英國出現了稅收常規化和稅務機構官僚化的現象。

所謂稅收的常規化，指的是穩定的間接稅與直接稅的出現。王政復辟后召開的議會，雖然心懷厭惡，但仍將內戰期間從荷蘭引進的消費稅定為王室的永久收入（終國王一生使用）。于是，一種原先臨時性的稅收，取得了常規的地位，英國稅收常規化進程開始，也標志了英國財政革命的開始。

到1790年代，來自國王自有土地的收入已幾乎消失殆盡，消費稅、關稅占到稅收收入的80%以上。在英國早期，傳統直接稅由參加會議的等級代表分別收集，并交給國王使用。隨著征稅的頻繁化，就有必要由王室出面來征稅。但在行政機構缺乏情況下，英王將議會同意的稅收（關稅、消費稅、煙囪稅），以競標形式發包給一些財團（由商人、啤酒商、銀行家和富裕的鄉紳組成）來征收。

但是，稅收征管的官僚化（用常任的、專業的機構和雇員來征稅），是稅收常規化的必然發展。在財政革命中，稅收征管的官僚化與國家機構建設，幾乎是同一件事情。以1797年為例，英國政府共設大小75個機構，雇用文官16267人，其中征收關稅和消費稅的官吏（分別為6004人和6580人）占文官總數的77%。

公債一開始是在政府收不抵支時作為救急工具而出現的，像前面說到的荷蘭共和國就是。但在現代，公債也常被當作發揮配比作用的工具，即將資本性支出（如受益期在未來若干年的基礎設施建設）的成本，分攤到受益的各期，以均勻負擔水平，并為社會未來發展奠定長期的資本基礎。英國公債的發展，就反映了這一功能的變化，而英格蘭銀行的創建在其中發揮了至關重要的作用。英格蘭銀行，最初是為了政府能以較低的利率借款而不經意地產生的，但在創立之后卻成為政府的重要財政機構和金融工具，后來更是成為全世界中央銀行之范本。在18世紀的英國，它不僅是一個比較可靠的公債資金來源，而且成為政府財政管理的得力助手，為政府的公債管理提供特別的服務。總體而言，英格蘭銀行和公債，以及伴隨公債而產生的一些機制，如登記、轉讓和支付（利息、股息）等，讓政府獲得充足有彈性的資源去應對突發的危機。

英國現代預算制度，確立于財政革命期間，起源于封建制度下議會與國王就征稅權的控制所進行的長期斗爭。早期標志性事件是1215年英王約翰與貴族們所簽訂的《大憲章》。該文件以文字形式，重申了一項封建傳統，即未經眾人同意，國王不得征稅。不過，在大憲章簽訂之初，限制國王的征稅權還缺乏必要的手段；而處于形成期的議會，往往會輕易地同意國王征稅的要求。隨著國王歲入中稅收的比例逐漸提高，議會控制國王征稅權的要求越來越強。在1660年開始的財政革命中，內戰期間的教訓讓議會時刻警惕不放松對征稅權的控制，此時的君主也相對容易妥協，因此一種由議會控制政府財政權的預算制度得以發展。

其中，國王是否需要依靠稅收來解決自己的財政問題，是議會與國王相互之間控制與反控制、政府預算制度能否取得重要進展的關鍵。在查理二世時期，議會對財政權的控制基本成型。不僅國王征稅和借款要征得議會的同意，而且他對錢款的使用也由議會規定用途，這就直接限制和約束了君主的行為，并將其制度化。從1760年起，英國逐漸形成了政府行政部門每年向議會提交年度預算草案、獲得議會批準后才能執行的現代預算制度。到18世紀末，英國終于建成了由議會控制的現代預算制度。

財政革命與國家成長

相對于當時歐洲普遍的封建財政來說，荷蘭共和國事實上是現代財政制度的先行者，其制度建設具有革命意義。由于在共和國制度下封建力量比較薄弱，荷蘭能夠相對寬松地探索由傳統的封建財政向現代財政的轉型，試驗了諸多新型財政制度，并進而成功地促進了國家轉型。荷蘭共和國的這場財政革命所具有的成功經驗與失敗教訓，為后來的英國財政革命奠定了基礎，而英國財政革命又為全世界的現代財政制度乃至現代國家制度建設樹立了標桿。

對于荷蘭國家成長來說，它的財政革命意義至少表現在以下幾個方面。

首先，這場革命顯示出荷蘭共和國在國家建構方面取得了民眾相當程度上的信任，而現代國家正是建立在民眾信任的基礎上。荷蘭通過財政制度建設，表明權力有限的中央政府無法隨意干預現有的經濟秩序，市民自己或者通過代表對政府政策就擁有了直接的影響力，使政府不可隨意違約。

其次，這場革命顯示出荷蘭共和國國家的公共性。現代國家的本質特征在于公共性，荷蘭共和國時期財政領域的種種變革，實質上是國家公共化的過程，表現在為了戰爭及社會公眾安全的需要，共和國通過向大眾私人財產征收消費稅及其他稅收，并以稅收為基礎舉借公債來供應資金；而荷蘭共和國的公債券在民眾中被廣泛地持有，國家支付的利率在當時的歐洲也是最低的；荷蘭共和國的財政收入也始終被限制在公共用途之內，并受到代表市民利益的議會的嚴格監管。

最后，這場革命也顯示出財政的創新性與金融的藝術性。國家治理需要創新，需要有藝術性。在荷蘭共和國時期，財政收入及其管理的各種手段都得到積極實驗，比如間接稅的數額快速擴大并成為國家的主體稅種，高度發達的公債通過金融市場來發行和管理，對后世財政手段及國家治理藝術啟發很大。

就英國的這一財政革命，可以從以下幾個方面來理解它與國家成長的關系。

第一，來源于大眾財產與收入的現代稅收的發展，體現出英國國家制度成長在現代社會基礎方面的重要特征。特別是在財政革命中創造出來的穩定的、永久的稅收（消費稅、關稅、土地稅和所得稅等），是具有平等、普遍、直接、規范特征的現代稅收，標志著英國國家已具有平等、普遍、直接、規范地統治社會的能力。

第二，財政活動中公共性的成長，是英國國家權力公共化的重要表現和動力。在英國財政領域，財政收入來源的大眾化、財政支出目的的公益化、財政管理過程的公開化，都是國家走向現代的標志性特征。

第三，由征稅要求推動的機構官僚化，是推動英國國家獲得現代組織特征的重要力量和重要體現。

第四，對征稅權的控制，始終是推動英國國家成長的重要動力。

由此可見，英國現代國家制度的形成，并非出于某種民主理想或國王主動恩賜權力于人民的結果，而是在議會努力控制政府征稅權的過程中發展出來的。

英國人向荷蘭的學習

在現代國家制度與現代財政制度建設方面，17世紀的英國一直在學習荷蘭。荷蘭共和國在財政領域內發生的革命性變化，對英國財政制度的發展也起到了示范作用；在此基礎上英國財政領域中發生的革命，又成為歐洲乃至全世界制度現代化的榜樣。英國財政革命的以下內容，都與荷蘭有關系，是向荷蘭學習的結果。

首先是稅收的常規化。英國在把過去的臨時性、輔助性稅收加以正規化和常規化的過程中，特別地從荷蘭引進了英國以前幾乎不存在的消費稅，并按事先規定的標準普遍地加以征收。在18世紀乃至19世紀，國內消費稅成為英國的主體稅收，并影響到其他國家。

其次是大力發展公債制度。英國學習荷蘭的經驗，通過提升政府信用來降低利率，進而從市場舉借大量公債資金，并創造性地建立起英格蘭銀行以便實施集中化管理。有這樣的基礎，英國獲得了充足的、有彈性的財政資源去應對18-19世紀的各種危機。優越的公共信用，是英國不斷擊敗法國和西班牙并成為19世紀日不落帝國的主要原因之一。

最后，議會主導的財政管理制度發展。17世紀，英國人的財政管理以及與此相應的國家制度建設，參照的對象很大程度上就是荷蘭共和國。1688年光榮革命之后，英國在財政管理制度方面的變革，“直接借鑒了荷蘭有產者議會在16世紀的實踐”。當然，英國政府信用的提升和財政管理制度的正規化，既有荷蘭國家議會運作的經驗作為參考，也有自身在中世紀就征稅權問題議會與國王長期斗爭的經驗。英國最終確立了議會對預算管理權的控制，這是英國包括財政制度在內的國家制度成熟的標志。

在財政制度建設方面，荷蘭共和國也有不足或者說失敗的教訓。在1698至1715年期間，荷蘭的貿易量達到頂峰，商船隊的規模為英國的兩倍、法國的九倍。但從1715年以后，荷蘭在全球貿易中所占的份額不斷下降，經濟總量也日益落后于英國和法國。

落后的原因，一方面，固然是因為荷蘭的自然資源、人口、環境等因素先天不足；另一方面，是因為它在財政制度改革方面未能做到與時俱進，它所具有的制度先發優勢，在英國和其他國家的模仿下逐漸消失并最終被超越。后者主要體現為在荷蘭共和國時期，具有平等性特征的直接稅改革過于緩慢，以至于加劇了社會的矛盾和沖突，代議機構的代表性不足（議會并非由廣泛選舉產生，社會中的沖突不能反映在議會中并經由議會協商而緩和，也不能帶來必要的社會改革動力），中央政府層次上財政集中度不足（中央政府在財政上過于依賴省、市級政府以及私人）等。在這幾個方面，英國吸取了荷蘭財政革命不徹底的教訓，在制度建設方面取得了更大的成就。

（作者劉守剛為上海財經大學教授，經濟學博士、法學博士，研究方向為中國財政史、西方財政思想史。著有《何以帝國：從財政視角再看中華史》《國家的財政面相》《打開現代：國家轉型的財政政治》《財政中國三千年》等，主編“財政政治學譯叢”“財政政治學文叢”“財政政治學視界論叢”等三套叢書，并在得到App上開設音頻課程“中華帝國財政30講”。）