財政革命：英國人向荷蘭學(xué)了什么？

在西方走向現(xiàn)代國家的進程中，固然有和平的自然演進、“靜悄悄地積累”的一面，但也不乏在某些時候發(fā)生劇烈的變化甚至是暴力的革命。對于國家轉(zhuǎn)型而言，偏廢任何一方都不全面。如果沒有革命，只依靠在原有制度框架中展開一點一滴的積累，可能永遠也實現(xiàn)不了國家轉(zhuǎn)型。

在財政領(lǐng)域內(nèi)，也有革命的發(fā)生，就是說，在歷史長河中，有某個時間段突然出現(xiàn)眾多重大的財政制度創(chuàng)新，不但改變了一向以來的財政收支行為，而且對于國家制度建設(shè)乃至制度類型轉(zhuǎn)向產(chǎn)生了深刻影響。對于西方世界的現(xiàn)代化來說，有兩場財政革命的發(fā)生至關(guān)重要：一場是荷蘭財政革命（時間上大致為1581-1795，即從尼德蘭地區(qū)民眾建立聯(lián)省共和國開始到法蘭西第一共和國占領(lǐng)荷蘭為止），另一場是英國財政革命（時間上大致為1660-1799）。

相對而言，在國家發(fā)展進程上，荷蘭是英國的先行者，它的商業(yè)發(fā)展更早更發(fā)達，在新建的共和國中創(chuàng)新制度的可能性也更大，所以率先出現(xiàn)財政革命，并進而實現(xiàn)了稅收國家的突破。通過向荷蘭學(xué)習(xí)，憑借著更大的國家規(guī)模與改革后形成的更優(yōu)良的制度，財政革命后的英國最終實現(xiàn)的稅收國家建設(shè)成就更大，并進一步地成為西方乃至全世界學(xué)習(xí)和模仿的對象。

荷蘭財政革命

荷蘭共和國在存續(xù)期間（1581-1795），經(jīng)濟繁榮、文化發(fā)達，各方面都取得了巨大的發(fā)展,尤其是航運業(yè)務(wù)與貿(mào)易能力獨冠全球，17世紀也因此常被歷史學(xué)家稱為“荷蘭人的世紀”。

這一時期的荷蘭，之所以能取得如此的成就，離不開它在有效的國家財政、健康的稅收基礎(chǔ)、發(fā)達的公債市場等方面取得的巨大成就，這些成就被后人稱為“財政革命”，它讓荷蘭汲取了充足的財力資源，進而吸引到整個歐洲的資金，以應(yīng)對外來軍事威脅、發(fā)展國內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、拓展國際貿(mào)易市場。

雖然在1581年荷蘭共和國已正式成立，但對于一個從未有過國家經(jīng)驗的荷蘭來說，怎樣才能真正做到合省成國，以便有能力應(yīng)對自己剛剛脫離的、充滿敵意的西班牙帝國，并與周邊眾多強國競爭，贏得自己的生存機遇呢？

在當(dāng)時，首要的應(yīng)對辦法是建立可行的國家財政，以集中經(jīng)濟資源應(yīng)付外敵并贏得民眾的認同。這里說的國家財政，一是指在制度上建立起區(qū)分于地方政府（或各貴族領(lǐng)地）的中央財政，二是指在制度上建立起公共財政，以區(qū)分于歐洲各國充滿私人特征的王室財政。

新建的荷蘭共和國與歐洲其他國家不同，沒有一個公認的君主。當(dāng)時的政治理論認為，共和國只能存在于領(lǐng)土狹小的城邦，而領(lǐng)土面積一旦超過城邦的范圍，就應(yīng)該建立君主制來實現(xiàn)資源的集中和權(quán)力的有效行使?？蓪τ诤现T省為一個共和國的荷蘭而言，如何才能集中資源以供自己生存？或者說如何才能建立起有效的中央財政制度？

當(dāng)時的處理辦法是，建立以國家議會為核心的中央國家機關(guān)，并以此為基礎(chǔ)建立中央財政制度。在中央層次上，一切重要決定都由國家議會作出，后者由各省派出的代表組成。在中央政府層級上的高級官員，主要有大議長和執(zhí)政；以此二者作為機構(gòu)依托，中央財政實行的是議會主導(dǎo)、各省集資的制度。在荷蘭共和國存續(xù)期間，其他國家?guī)缀醵紝嵭芯髦?，王室財政與國家財政不分，財政運行中充滿私人性。與此相比，共和國此時建立起國家財政，具有較高程度的公共性。這主要體現(xiàn)在制度上，納稅人能夠通過代議機構(gòu)直接影響國家政策。這樣的制度還有助于塑造國家共同體意識，并能運用財政支出手段來保護商業(yè)利益，推動經(jīng)濟發(fā)展。

荷蘭共和國之所以能夠贏得生存競爭，在相當(dāng)程度上是因為比較成功地構(gòu)建了國家財政制度；而國家財政制度的成功，又因為它依托于有效的稅收制度獲得穩(wěn)健的資金來源。

在17世紀，歐洲封建國家普遍的稅收方式是傳統(tǒng)直接稅，即通過等級會議“一事一議”地商定、由各等級根據(jù)自己財產(chǎn)（主要是土地）的不同，向國王繳納臨時性甚至一次性的直接稅。荷蘭共和國對新稅收制度進行了積極探索，率先開征了遍及所有人的消費稅。依托于當(dāng)時歐洲最為發(fā)達的商品經(jīng)濟活動征收消費稅，讓荷蘭獲得了較為充足的資金，支撐起國家的運行與對外的競爭。

在荷蘭共和國的稅制結(jié)構(gòu)中，以消費稅為主、關(guān)稅與印花稅為輔的間接稅占據(jù)了絕對的主體地位，提供了2/3以上的稅收收入。相對于傳統(tǒng)土地稅，間接稅跟荷蘭各省的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)，由于征收手續(xù)比較簡便又隱蔽于商品交換活動中，它受到的抵制比較小。作為商人共和國的荷蘭，依托于頻繁的商業(yè)活動普遍征收消費稅，讓商人與國家形成較為緊密的命運共同體，擁有共容的利益：國家用稅收保護商人利益，努力擴大經(jīng)濟規(guī)模；商人向國家繳納稅收，支持國家的發(fā)展。相對而言，在整個17世紀，荷蘭共和國直接稅的征收總是受到廣泛的抵制。不過隨著時代的發(fā)展，更具有平等性的直接稅占稅收收入的比重也有所提升。

荷蘭共和國的生存，還依賴于有效、發(fā)達的公債市場。而它之所以能構(gòu)建出這樣的市場，主要得益于由民眾選舉產(chǎn)生、受到民眾信任的議會制度，以及豐富的流動資金。以此為基礎(chǔ)，荷蘭共和國以當(dāng)時全歐洲最低的利率，發(fā)行了大量的公債，這為應(yīng)對戰(zhàn)爭危機及促進國家發(fā)展，提供了充足的資金支持。

其中特別值得注意的是，荷蘭共和國的公債制度采用的是一種高度私人化的金融手段，即由分散在眾多城市里的財務(wù)總管負責(zé)債券的發(fā)行、還本付息等管理工作，他們與私人銀行內(nèi)從業(yè)者在行動上表現(xiàn)無二（手持不同種類的政府債券面向市場銷售，嘗試著以價格等方面的優(yōu)勢來吸引私人投資者）。對其他由君主控制的國家而言，用公債形式籌集財政資金的成本往往很高，尤其是在戰(zhàn)爭時期，它曾讓多個歐洲國王破產(chǎn)。但是，荷蘭因為擁有堅實穩(wěn)定的金融市場、平穩(wěn)的稅收籌資、由議會負責(zé)償還的制度，所以公債信用比較高，利率也比較低。

那么，荷蘭共和國是如何讓自己的公債更加可信的呢？一方面，是因為共和國創(chuàng)造了消費稅這樣比較普遍、比較穩(wěn)定的稅種；另一方面，是因為共和國政府的實體就在它所服務(wù)的公眾附近，人們甚至可以在街道上碰到政府官員，政府的政策與財政行為也深受民眾的影響，這讓投資人比較放心。

英國財政革命

英國在王政復(fù)辟（1660年）之后也發(fā)生了財政革命，并在19世紀來臨之前基本完成了這場革命。財政革命的內(nèi)容主要有：稅收的常規(guī)化與稅收機構(gòu)的官僚化，中央銀行的創(chuàng)建與公債的正規(guī)化，預(yù)算制度的成長等，這些革命性變化共同促進了英國現(xiàn)代國家的成長。

自1066年諾曼征服后，像其他封建國家一樣，英國的財政收入主要來源于君主家庭擁有的土地收入，即“國王自營其生”。到13-14世紀，社會上出現(xiàn)了對公共職能的需要（最為重要的是從事戰(zhàn)爭），于是由國王按照封建傳統(tǒng)召集各等級開會，由眾人商量來分擔(dān)費用。這是英國稅收國家興起的開始，此時的稅收大致上仍屬于助稅性質(zhì)，基本上都是為了軍事目的而實行的臨時征收，每一種稅都需要由議會特別批準，并規(guī)定征收的截止時間。

到了1660年之后的財政革命期間，英國出現(xiàn)了稅收常規(guī)化和稅務(wù)機構(gòu)官僚化的現(xiàn)象。

所謂稅收的常規(guī)化，指的是穩(wěn)定的間接稅與直接稅的出現(xiàn)。王政復(fù)辟后召開的議會，雖然心懷厭惡，但仍將內(nèi)戰(zhàn)期間從荷蘭引進的消費稅定為王室的永久收入（終國王一生使用）。于是，一種原先臨時性的稅收，取得了常規(guī)的地位，英國稅收常規(guī)化進程開始，也標(biāo)志了英國財政革命的開始。

到1790年代，來自國王自有土地的收入已幾乎消失殆盡，消費稅、關(guān)稅占到稅收收入的80%以上。在英國早期，傳統(tǒng)直接稅由參加會議的等級代表分別收集，并交給國王使用。隨著征稅的頻繁化，就有必要由王室出面來征稅。但在行政機構(gòu)缺乏情況下，英王將議會同意的稅收（關(guān)稅、消費稅、煙囪稅），以競標(biāo)形式發(fā)包給一些財團（由商人、啤酒商、銀行家和富裕的鄉(xiāng)紳組成）來征收。

但是，稅收征管的官僚化（用常任的、專業(yè)的機構(gòu)和雇員來征稅），是稅收常規(guī)化的必然發(fā)展。在財政革命中，稅收征管的官僚化與國家機構(gòu)建設(shè)，幾乎是同一件事情。以1797年為例，英國政府共設(shè)大小75個機構(gòu)，雇用文官16267人，其中征收關(guān)稅和消費稅的官吏（分別為6004人和6580人）占文官總數(shù)的77%。

公債一開始是在政府收不抵支時作為救急工具而出現(xiàn)的，像前面說到的荷蘭共和國就是。但在現(xiàn)代，公債也常被當(dāng)作發(fā)揮配比作用的工具，即將資本性支出（如受益期在未來若干年的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）的成本，分攤到受益的各期，以均勻負擔(dān)水平，并為社會未來發(fā)展奠定長期的資本基礎(chǔ)。英國公債的發(fā)展，就反映了這一功能的變化，而英格蘭銀行的創(chuàng)建在其中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。英格蘭銀行，最初是為了政府能以較低的利率借款而不經(jīng)意地產(chǎn)生的，但在創(chuàng)立之后卻成為政府的重要財政機構(gòu)和金融工具，后來更是成為全世界中央銀行之范本。在18世紀的英國，它不僅是一個比較可靠的公債資金來源，而且成為政府財政管理的得力助手，為政府的公債管理提供特別的服務(wù)。總體而言，英格蘭銀行和公債，以及伴隨公債而產(chǎn)生的一些機制，如登記、轉(zhuǎn)讓和支付（利息、股息）等，讓政府獲得充足有彈性的資源去應(yīng)對突發(fā)的危機。

英國現(xiàn)代預(yù)算制度，確立于財政革命期間，起源于封建制度下議會與國王就征稅權(quán)的控制所進行的長期斗爭。早期標(biāo)志性事件是1215年英王約翰與貴族們所簽訂的《大憲章》。該文件以文字形式，重申了一項封建傳統(tǒng)，即未經(jīng)眾人同意，國王不得征稅。不過，在大憲章簽訂之初，限制國王的征稅權(quán)還缺乏必要的手段；而處于形成期的議會，往往會輕易地同意國王征稅的要求。隨著國王歲入中稅收的比例逐漸提高，議會控制國王征稅權(quán)的要求越來越強。在1660年開始的財政革命中，內(nèi)戰(zhàn)期間的教訓(xùn)讓議會時刻警惕不放松對征稅權(quán)的控制，此時的君主也相對容易妥協(xié)，因此一種由議會控制政府財政權(quán)的預(yù)算制度得以發(fā)展。

其中，國王是否需要依靠稅收來解決自己的財政問題，是議會與國王相互之間控制與反控制、政府預(yù)算制度能否取得重要進展的關(guān)鍵。在查理二世時期，議會對財政權(quán)的控制基本成型。不僅國王征稅和借款要征得議會的同意，而且他對錢款的使用也由議會規(guī)定用途，這就直接限制和約束了君主的行為，并將其制度化。從1760年起，英國逐漸形成了政府行政部門每年向議會提交年度預(yù)算草案、獲得議會批準后才能執(zhí)行的現(xiàn)代預(yù)算制度。到18世紀末，英國終于建成了由議會控制的現(xiàn)代預(yù)算制度。

財政革命與國家成長

相對于當(dāng)時歐洲普遍的封建財政來說，荷蘭共和國事實上是現(xiàn)代財政制度的先行者，其制度建設(shè)具有革命意義。由于在共和國制度下封建力量比較薄弱，荷蘭能夠相對寬松地探索由傳統(tǒng)的封建財政向現(xiàn)代財政的轉(zhuǎn)型，試驗了諸多新型財政制度，并進而成功地促進了國家轉(zhuǎn)型。荷蘭共和國的這場財政革命所具有的成功經(jīng)驗與失敗教訓(xùn)，為后來的英國財政革命奠定了基礎(chǔ)，而英國財政革命又為全世界的現(xiàn)代財政制度乃至現(xiàn)代國家制度建設(shè)樹立了標(biāo)桿。

對于荷蘭國家成長來說，它的財政革命意義至少表現(xiàn)在以下幾個方面。

首先，這場革命顯示出荷蘭共和國在國家建構(gòu)方面取得了民眾相當(dāng)程度上的信任，而現(xiàn)代國家正是建立在民眾信任的基礎(chǔ)上。荷蘭通過財政制度建設(shè)，表明權(quán)力有限的中央政府無法隨意干預(yù)現(xiàn)有的經(jīng)濟秩序，市民自己或者通過代表對政府政策就擁有了直接的影響力，使政府不可隨意違約。

其次，這場革命顯示出荷蘭共和國國家的公共性?，F(xiàn)代國家的本質(zhì)特征在于公共性，荷蘭共和國時期財政領(lǐng)域的種種變革，實質(zhì)上是國家公共化的過程，表現(xiàn)在為了戰(zhàn)爭及社會公眾安全的需要，共和國通過向大眾私人財產(chǎn)征收消費稅及其他稅收，并以稅收為基礎(chǔ)舉借公債來供應(yīng)資金；而荷蘭共和國的公債券在民眾中被廣泛地持有，國家支付的利率在當(dāng)時的歐洲也是最低的；荷蘭共和國的財政收入也始終被限制在公共用途之內(nèi)，并受到代表市民利益的議會的嚴格監(jiān)管。

最后，這場革命也顯示出財政的創(chuàng)新性與金融的藝術(shù)性。國家治理需要創(chuàng)新，需要有藝術(shù)性。在荷蘭共和國時期，財政收入及其管理的各種手段都得到積極實驗，比如間接稅的數(shù)額快速擴大并成為國家的主體稅種，高度發(fā)達的公債通過金融市場來發(fā)行和管理，對后世財政手段及國家治理藝術(shù)啟發(fā)很大。

就英國的這一財政革命，可以從以下幾個方面來理解它與國家成長的關(guān)系。

第一，來源于大眾財產(chǎn)與收入的現(xiàn)代稅收的發(fā)展，體現(xiàn)出英國國家制度成長在現(xiàn)代社會基礎(chǔ)方面的重要特征。特別是在財政革命中創(chuàng)造出來的穩(wěn)定的、永久的稅收（消費稅、關(guān)稅、土地稅和所得稅等），是具有平等、普遍、直接、規(guī)范特征的現(xiàn)代稅收，標(biāo)志著英國國家已具有平等、普遍、直接、規(guī)范地統(tǒng)治社會的能力。

第二，財政活動中公共性的成長，是英國國家權(quán)力公共化的重要表現(xiàn)和動力。在英國財政領(lǐng)域，財政收入來源的大眾化、財政支出目的的公益化、財政管理過程的公開化，都是國家走向現(xiàn)代的標(biāo)志性特征。

第三，由征稅要求推動的機構(gòu)官僚化，是推動英國國家獲得現(xiàn)代組織特征的重要力量和重要體現(xiàn)。

第四，對征稅權(quán)的控制，始終是推動英國國家成長的重要動力。

由此可見，英國現(xiàn)代國家制度的形成，并非出于某種民主理想或國王主動恩賜權(quán)力于人民的結(jié)果，而是在議會努力控制政府征稅權(quán)的過程中發(fā)展出來的。

英國人向荷蘭的學(xué)習(xí)

在現(xiàn)代國家制度與現(xiàn)代財政制度建設(shè)方面，17世紀的英國一直在學(xué)習(xí)荷蘭。荷蘭共和國在財政領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的革命性變化，對英國財政制度的發(fā)展也起到了示范作用；在此基礎(chǔ)上英國財政領(lǐng)域中發(fā)生的革命，又成為歐洲乃至全世界制度現(xiàn)代化的榜樣。英國財政革命的以下內(nèi)容，都與荷蘭有關(guān)系，是向荷蘭學(xué)習(xí)的結(jié)果。

首先是稅收的常規(guī)化。英國在把過去的臨時性、輔助性稅收加以正規(guī)化和常規(guī)化的過程中，特別地從荷蘭引進了英國以前幾乎不存在的消費稅，并按事先規(guī)定的標(biāo)準普遍地加以征收。在18世紀乃至19世紀，國內(nèi)消費稅成為英國的主體稅收，并影響到其他國家。

其次是大力發(fā)展公債制度。英國學(xué)習(xí)荷蘭的經(jīng)驗，通過提升政府信用來降低利率，進而從市場舉借大量公債資金，并創(chuàng)造性地建立起英格蘭銀行以便實施集中化管理。有這樣的基礎(chǔ)，英國獲得了充足的、有彈性的財政資源去應(yīng)對18-19世紀的各種危機。優(yōu)越的公共信用，是英國不斷擊敗法國和西班牙并成為19世紀日不落帝國的主要原因之一。

最后，議會主導(dǎo)的財政管理制度發(fā)展。17世紀，英國人的財政管理以及與此相應(yīng)的國家制度建設(shè)，參照的對象很大程度上就是荷蘭共和國。1688年光榮革命之后，英國在財政管理制度方面的變革，“直接借鑒了荷蘭有產(chǎn)者議會在16世紀的實踐”。當(dāng)然，英國政府信用的提升和財政管理制度的正規(guī)化，既有荷蘭國家議會運作的經(jīng)驗作為參考，也有自身在中世紀就征稅權(quán)問題議會與國王長期斗爭的經(jīng)驗。英國最終確立了議會對預(yù)算管理權(quán)的控制，這是英國包括財政制度在內(nèi)的國家制度成熟的標(biāo)志。

在財政制度建設(shè)方面，荷蘭共和國也有不足或者說失敗的教訓(xùn)。在1698至1715年期間，荷蘭的貿(mào)易量達到頂峰，商船隊的規(guī)模為英國的兩倍、法國的九倍。但從1715年以后，荷蘭在全球貿(mào)易中所占的份額不斷下降，經(jīng)濟總量也日益落后于英國和法國。

落后的原因，一方面，固然是因為荷蘭的自然資源、人口、環(huán)境等因素先天不足；另一方面，是因為它在財政制度改革方面未能做到與時俱進，它所具有的制度先發(fā)優(yōu)勢，在英國和其他國家的模仿下逐漸消失并最終被超越。后者主要體現(xiàn)為在荷蘭共和國時期，具有平等性特征的直接稅改革過于緩慢，以至于加劇了社會的矛盾和沖突，代議機構(gòu)的代表性不足（議會并非由廣泛選舉產(chǎn)生，社會中的沖突不能反映在議會中并經(jīng)由議會協(xié)商而緩和，也不能帶來必要的社會改革動力），中央政府層次上財政集中度不足（中央政府在財政上過于依賴省、市級政府以及私人）等。在這幾個方面，英國吸取了荷蘭財政革命不徹底的教訓(xùn)，在制度建設(shè)方面取得了更大的成就。

（作者劉守剛為上海財經(jīng)大學(xué)教授，經(jīng)濟學(xué)博士、法學(xué)博士，研究方向為中國財政史、西方財政思想史。著有《何以帝國：從財政視角再看中華史》《國家的財政面相》《打開現(xiàn)代：國家轉(zhuǎn)型的財政政治》《財政中國三千年》等，主編“財政政治學(xué)譯叢”“財政政治學(xué)文叢”“財政政治學(xué)視界論叢”等三套叢書，并在得到App上開設(shè)音頻課程“中華帝國財政30講”。）