改革開放40年︱耿曙：政商關系的中國道路

澎湃新聞  劉箏 圖

改革倏忽已經四十年

40年前一場歷史巨變，開啟了翻天覆地的變化，創造出我們今天的中國。處于歷史時刻的前夕，本文將從政商關系切入回首中國改革開放的歷程。看看過往的40年里，政商關系發生什么變化？它改變了什么？又受到什么制約？未來還將怎么變化？一方面紀念這激動人心的40年，另一方面也通過回顧過去，幫助理解當下，或能窺探未來。

說起“政商關系”，它不同于“政企關系”，雖然指涉對象類似，但政企關系側重兩類組織的互動，更加制度化，適合觀察西方國家的政經體制。反之，政商關系強調兩類人群的往來，更加個人化，有助理解非西方國家的政經結構。當然，這里必須要說明，雖然政商關系聽來有點“界限不明，糾葛不清”，似乎帶點尋租、腐敗的味道。但下面會說到，“尋租”與“尋利”本就一線之隔，當年正是靠著政商關系，這才打開市場經濟之門。當然之后的發展，政商關系也成了改革的對象。

所以，從政商關系切入回顧中國的改革開放，將別具意義與啟發。畢竟，過去40年的社會變遷，主要由經濟變化帶動，經濟活動又總脫離不了政、商間的互動。如果從這個角度著眼，我們將不難發現：在過往40余年中，政商關系既驅動政經體制變化，也深受政經體制束縛。認準了這條線索，將更容易掌握中國改革的特征與步履。

基于上述目標，本文將針對過往的政商關系，分三個階段進行考察：（1）“八零體制”下的政商互動，約自上世紀80年代初期到90年代前半，此時主要看點是“政商關系復蘇，逐步開辟市場”；（2）“九零體制”下的政商往來，約自上世紀90年代中期到2010年代初期，此時變化的焦點在“國家市場磨合，變通體制鞏固”；（3）“十八大”所開展的當前政商互動模式，約自2010年代初期迄今，這個階段的看點則是“國家強勢振興，中國時代來臨”。

政商關系復蘇，逐步開辟市場

先從掀起浪潮的1980年代說起。撼動計劃體制的浪潮當然是“由上而下”掀動的，但卻是通過政商關系的傳導，才一點點沖刷出市場運作的空間。政商關系的關鍵角色，還得從比較的角度才能看得清楚。話說從頭，在改革總設計師鄧小平的引領下，中國的改革開放其實是維護體制的改革，而非沖擊體制的革命。但是看看1960年代的蘇聯東歐，既要保住計劃體制，就難導入市場機制，所以到頭來改革紛紛下馬。中國情況卻大相徑庭，既基本維持體制，又成功創造市場，而蓬勃發展的經濟，又回頭抬高政權的威望。這樣的“奇跡”怎么發生的？當時筆者正為準備論文，深入基層蹲點調研，發現不少卻鮮為人知的事例，透徹展示中國是怎么在計劃經濟的銅墻鐵壁上，硬鑿出市場運作的空間，其中要角正是活躍于基層的政商關系。換句話說，這或許是中國改革開放終能與眾不同的關鍵所在。

這里可以談談三類事例，說明政商關系怎么發揮影響。第一類事例，發生在1990年代初期。此時的地方政府，無論就政策要求或領導理念，仍然偏向國有部門。但缺乏地方政府許可，處于體制外的鄉鎮企業與民營企業，基本沒有競爭的機會，而若國有部門繼續獨大下去，市場機制根本沒有空間。那么一切的變化從哪里開始呢？就是政商關系。原來對地方政府而言，一邊是具有壟斷優勢的國營企業，自恃其無可取代的地位，對地方政府基本不予理會，另一邊則是鄉鎮企業或民營企業，幾乎都是費盡渾身解數，百般討好政府官員。結果我們在基層看到的是，地方政府無論于公于私，都似乎還在保護著國營企業，但具體做法上，卻一次又一次給鄉鎮或民營開口子，放寬各種進入障礙，容許他們參與競爭。地方政府為何這么干呢？原來對他們而言，要不容競爭者進入，企業就不會買他們的賬，最好幾家激烈競爭，他們才能居中有所斬獲。根據我們的基層調查，市場就是這么開放的，競爭就是這么創造的。

當然，這樣極其有限的開放，一般頂多只能做到寡占巨頭間的競爭。再進一步的放開競爭，恐怕又不利于幾家巨頭的利益了，他們自然會利用之前的政商關系來防范進一步的開放競爭。

這又開始第二類政商互動的事例。原來眼見前述巨頭分利有利可圖，又誘發了另一波政商關系的積極活絡：有來自外地的，往往背有靠山，要求硬分杯羹；也有常在本地的，或者船小掉頭、或者多角延伸，或者通過關系，或者利害均沾，紛紛試圖打入這個寡占市場。經過這一波波通過政商關系的“進入”攻勢，基層一多半的商品、服務領域，就越來越走向競爭市場了。

當然，這都還是“小打小鬧”式的區域市場競爭，要邁向全國統一大市場，還得通過第三類政商關系的事例。

這是建立在前兩個階段的基礎上，由于企業百般結交政府，形成密切的政商互動，政府支持當地企業，企業也配合當地政府，逐步編織出一個個“地方利益共同體”。各共同體雖以政企聯盟為核心，但彼此卻在市場上相遇，通過各種產品進行競爭，終于慢慢擴張為全國性的競爭市場。錢穎一等學者將這種地方政府帶頭的商業競爭，稱為“中國式的聯邦體制”。那么，“中國式的聯邦體制”的特色，就在密切的政商互動。

回顧“八零體制”，先通過政商關系運作，為市場經濟開拓空間；而經濟不斷繁榮發展，又回頭強化政府的治理威望。因此，雖然經濟經歷巨變，政府主導卻絲毫未動搖。處于這樣的國家-社會關系下，政商互動的模式，自然迥異于西方做法，但卻類似傳統中國。在結構上，企業必須嵌入國家體制，取得政府鼎力支持，放松各種管制，企業才能壯大繁榮；在運作上，企業又得藉由個人網絡，通過人際信任，超越體制內部分割，才能搭橋牽線，整合各種資源。從這個角度看，“八零體制”是從革命年代的束縛中迅速解放，政商關系反而逐漸回歸傳統模式。

國市關系磨合，變通體制鞏固

結束了“八零體制”，時序進入1990年代中期。一方面國家遭逢了一些經社沖擊（如經濟過熱、過度放權、金融危機等等），另一方面鑒于之前失控教訓，國家因此提高了警覺。在這樣的背景下，開啟了朱镕基總理主導的一系列改革，包括央地分稅、國企改革等，逐步迎來了“九零體制”。經過改革之后的體制，可以從兩個層面考察。第一，整體的政商結構，受到“抓大放小”影響，政府掌控戰略要地，讓出部分經營空間，形成“政府”與“市場”的磨合、共處關系；第二，經過反復制度實踐，之前國家介入、等級待遇之類“變通性的制度安排”（吳敬璉先生語），逐漸得到鞏固夯實，似乎將長期延續下去。

處于這樣的結構下，市場力量固然得到強化，國家權力也進一步伸展，進一步走向“中國特色”的政商關系。如果展開來說，那么整體法治環境有所改善，企業地位得到更好保障，經營空間也更為明確。但與此同時，政府對市場監管、資源配置能力也在強化。企業依附政府的總體格局并沒有本質的改變。再退一步看，不同于1980年代，國家尚未充分調適；到了1990年代，政府已能嫻熟駕馭。也因此，政府仍然牢牢掌握體制的“制高點”；另一方面，制度變遷仍然有其局限：處于“九零體制”之下，制度化是有底線、有選擇的。在這樣的權力基礎上，企業仍難自由組織，進而部分制衡，甚至影響政府決策。

在這樣的背景下，這個階段的政商關系，仍是前一個時期的延續，但是經過逐年磨合，政府與市場取得妥協并良好互動。一方面，國家更加尊重產權、開放企業參與影響。另一方面，企業也嘗試嫁接體制資源，積極投資生產，充分擴大獲利。也就在這樣“國家-市場大妥協”的基礎上，中國一方面創造出增長奇跡，傲視全球；另一方面也見證腐敗叢生，痼疾難療。當然，在上述的整體趨勢之外，也形成各種豐富多樣的地方體制。一方面中央、地方有別，上游、大型企業納入國家網絡，下游、中小企業放給民間或者外資經營；另一方面，沿海面向全球開放，內陸掙扎轉型求生。政商關系主線基本統一，但風貌各不相同。換言之，高層有高層的政商互動，低層有低層的政商往來，交織出一個國家主導的市場經濟秩序。

國家強勢振興、風云且看今朝

此后，不再出現什么重大的體制改革，直到“十八大”的來臨，又掀起一輪歷史性的巨浪，把中國帶向了一個全新的階段，大到國家方向，小到政商互動，處處顯現出嶄新的風貌。

“十八大”所迎來的變化，也許可以這么看：我們一方面對之前做法不盡滿意，另一方面對未來挑戰有所警惕，加上時機、條件天時地利，因此形成一場“由上而下”的體制重建運動。當然，就層次與規模而言，遠遠超過1990年代晚期的政策調整。又經過近幾年的展開鞏固，我們可以清楚看到，政府已經徹底拿回發展的主導權、領航的制高點。

政商關系既然是經濟體制的大梁，自然充分反映“國家中興”的氣象，具體表現為“親與清”的政商關系。其中“親”雖然更重要，但“清”應該更優先。通過強有力的自我監察、無死角的官員問責，創造出高效而清廉的行政部門，一掃之前政商往來中各種貪婪腐化。之后再在“清”的基礎上，國家便能“我心如秤”地一方面引導，扶持產業發展；一方面監控，確保政策落實。換言之，中國將在“有為政府”（林毅夫語）的基礎上，啟動又一輪增長動能，再攀又一個發展高峰。中國在舉世之前，再實驗一輪“政府主導”的發展方略。這是比戰后“東亞奇跡”更大規模、超越世人想象的一次“中國實驗”。

如果從政商關系角度來看，這條具有人類歷史意義的“中國道路”，主要特別在以下兩點。首先，中國是在“全球時代”之中，逆勢采行政府主導的發展道路。如我們所知，全球化潮流所至，各國政府無不應聲弱化。但這樣的趨勢是否不可避免？政府能否因應與轉化，在全球化的浪潮下，扮演較之前更加積極而重要的角色？其次，中國已漸揮別“追趕階段”，卻仍堅持政府主導的增長模式。如我們所知，處于“低等收入”階段，各國經常憑借廉價要素、技術模仿、規模生產取勝，此階段政府經常可以充分主導。可是一旦邁向“高等收入”階段，經濟增長必須仰賴技術創新，但政府能否有效扶持技術創新，并引領產業繁榮？上述兩個問題的答案都猶未可知，因此，中國的做法都將從根本上挑戰傳統識見。在這個意義上，正在邁開步伐的“中國道路”注定具有人類歷史層級上的重大意義。正像當年的改革開放，人皆投向產權私有，中國卻獨覓蹊徑，最終反得亮麗的成績。

換言之，無論基于道路獨特，或者體量巨大，“中國實驗”都將對全球產生巨大而深遠的影響。反過來看，當踏出“中國道路”的過程中，政商關系又將如何演變？首先可以確定的是，中國的政商互動，肯定不同于西方模式：或者市場逐漸脫離引導，催生“高度自律市場”；或者企業反向虜獲政府，形成“利益團體社會”。其次，經過這一輪的政府自我改革，中國不但將告別“市場轉型”，與東歐國家各奔前程；也將超越“繁榮演變”，與東亞經驗分道揚鑣。中國政經互動的模式將航向何處？應該還是一個無法回答的問題，但必定可以就政商關系的演變，觀察這出激動人心的歷史大戲。

（本文寫作過程中，曾得中國社科院的呂鵬老師、林盼老師、浙江大學的酈菁老師、華東理工大學的陳瑋老師指正，謹致謝忱。）