憲法日｜現行憲法40周年：從“治國安邦”到“治國理政”

【編者按】

憲法是國家的根本法，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力。今年是現行憲法頒布實施40周年，也是依憲治國依憲執政進入新時代的10周年。

新中國成立后，第一屆、第四屆和第五屆全國人民代表大會先后制定、全面修改并頒布了1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法和現行憲法即1982年憲法。現行憲法迄今歷經5次部分修改。

前輩憲法學者許崇德教授曾將“八二憲法”的意義概括為“憲法重建”，法學界亦稱其為中國“法治重建的起點”。有學者觀察指出，過去40年，尤其是新時代這10年，“憲法重建”開始從制度重建走向觀念共識的重建，保障人民的權利和尊嚴、規范公權力的行使，是憲法的使命，“民尊國范”是憲法的初心。

澎湃新聞觀察到，在有關憲法的論述中，黨的二十大報告如此強調：完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先堅持依憲執政，堅持憲法確定的中國共產黨領導地位不動搖，堅持憲法確定的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體不動搖。

時值第9個憲法日，也是習近平總書記提出“全面貫徹實施憲法”重要論述10周年。澎湃新聞為此推出“八二憲法”40周年專題，特邀多位憲法研究學者評述中國憲法重建之路，解讀新時代依憲治國、備案審查制度等議題，以期為推動全面貫徹實施憲法貢獻智識。本文特邀嘉賓系西南政法大學教授張震。

2022年8月20日，青島五四廣場，憲法宣傳教育主題雕塑。 視覺中國 資料圖

“現行憲法即1982年憲法，是對新中國的第一部憲法即1954年憲法的繼承、發展與完善。”張震教授在專稿《紀念現行憲法公布施行40周年，更好發揮憲法在治國理政中的重要作用》中指出，毛澤東同志曾經提出憲法是治國安邦的總章程，新時代，習近平總書記在憲法是治國安邦的總章程的基礎上，進一步提出憲法是治國理政的總章程，“從治國安邦到治國理政，體現了黨和國家對于憲法功能和作用的更為深刻的、更符合時代要求的理解和詮釋。”

黨的二十大報告提出，要更好發揮憲法在治國理政中的重要作用。張震認為，“理政”更加突出黨和國家治理理念的變化，強調治理體系和治理能力的系統化及現代化。不僅要健全保證憲法全面實施的制度體系，還要充分發揮憲法治國理政的作用機制。

具體而言，憲法對于國家經濟、政治、文化、社會、生態建設的總體布局以及對于人民關于民主、法治、公平、正義、安全、環境等美好生活的向往滿足均發揮著極為重要的作用：一是規范國家權力；二是保障公民權利；三是奠定法治秩序；四是推動社會發展；五是維護國家統一；六是促進世界和平。

“1982年，我國通過了現行憲法，此后又根據客觀形勢的發展需要先后五次修憲，通過了52條憲法修正案。”張震表示，不能只把憲法實施理解成狹義的法律意義上的實施，也應該包括政治意義上的實施，“憲法對政治的規范作用，對于政治運行的合法性、正當性是憲法獨特甚至是最為核心的實施內容。”

張震直言，在中國特色社會主義法律體系中，憲法居于核心地位，重大改革必須于法有據，于憲有源。任何改革必須在憲法與法律的框架下運行。

以下為專稿全文：

2022年12月4日，是我國的第9個憲法日，更是現行憲法公布施行40周年的紀念日。

現行憲法即1982年憲法，是對新中國的第一部憲法即1954年憲法的繼承、發展與完善。毛澤東主席曾經提出憲法是治國安邦的總章程，新時代，習近平總書記在憲法是治國安邦的總章程的基礎上，又進一步提出憲法是治國理政的總章程。從治國安邦到治國理政，體現了黨和國家對于憲法功能和作用的更為深刻的、更符合時代要求的理解和詮釋。“安邦”重在確定國家政權的合法性和國家權力的根據性；“理政”則更加突出黨和國家治理理念的變化，強調治理體系和治理能力的系統化及現代化。為此，黨的二十大報告明確提出，要更好發揮憲法在治國理政中的重要作用。

首先，要健全保證憲法全面實施的制度體系。所謂憲法的全面實施，是一個系統的制度體系。一是，既包括憲法自身意義上的內部實施，主要指憲法實施監督制度、合憲性審查制度、憲法解釋制度、憲法日和憲法宣誓制度等；也包括憲法的外部實施，例如通過法律、通過部門法實施憲法。二是，既包括立法實施，也包括執法實施和司法實施。立法實施，是指嚴格規范地“根據憲法，制定本法”；執法實施，是指在行政立法和行政行為等行政活動中嚴格依據憲法充分實施憲法；憲法在中國的司法實施，主要以司法判決說理的依據來體現。三是，既包括法律意義上的實施，也包括政治意義上的實施。如果只把憲法實施理解成狹義的法律意義上的實施，就無法完全理解憲法特定的、全面的功能。憲法與政治有非常密切的關系，甚至可以說，無政治即無憲法，憲法對政治的規范作用，對于政治運行的合法性、正當性是憲法獨特甚至是最為核心的實施內容。

其次，要充分發揮憲法治國理政的作用機制。憲法對于國家經濟、政治、文化、社會、生態建設的總體布局以及對于人民關于民主、法治、公平、正義、安全、環境等美好生活的向往滿足均發揮著極為重要的作用，在多重因素的交互影響之下，形成了特定的治國理政的作用機制，依次可從以下幾個方面展開。

一是，規范國家權力。憲法規定國家權力的職責分工、權力行使的方式和程序，使國家權力的運行受到嚴格的監督和約束。憲法對國家權力進行配置，規定職權劃分，并規定其相互配合或者相互制約的關系。憲法規定各種國家權力的組織機構，行使權力的具體方式與程序。此外，憲法還規定對國家權力的監督方式，以及糾正國家機關違法行為的程序和途徑。例如，2018年修憲，在首次明確了中國共產黨在國家權力體系中的領導權的前提下，通過人民代表大會對國家權力在原有的一府兩院的權力分工的基礎上，再次增加了監察權的權力分工，完善了國家權力的監督體系。

二是，保障公民權利。公民的基本權利和義務是憲法的核心內容，憲法是每個公民享有權利、履行義務的根本保證。憲法的產生與公民基本權利的保障有著密切的聯系，許多國家的憲法都是人民爭取自身權利的斗爭的產物。各國憲法基本都以專章規定公民的基本權利，確認公民在政治、經濟、文化、社會、生態生活的各個領域的自由和利益。同時，憲法還規定限制基本權利的條件和方式，避免公民基本權利被隨意剝奪。為了充分保障公民的基本權利，許多國家憲法還以概括條款對憲法未列舉的權利給予保護。

三是，奠定法治秩序。憲法是最高法，也是根本法，為一切法律的制定提供立法依據。各部門法的制定須以憲法為依據，所有的法律都不得與憲法相抵觸，與憲法相抵觸的法律是無效的。此外，對普通法律的解釋也應當貫徹憲法的精神，以保證法律體系在憲法統領下的一致性。憲法為立法工作奠定了基礎，推動了社會主義法治建設。1982年我國通過了現行憲法，此后又根據客觀形勢的發展需要先后五次修憲，通過了52條憲法修正案。一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志的，以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成。在中國特色社會主義法律體系中，憲法居于核心地位，是這一法律體系統一性的基礎與保障。重大改革必須于法有據，于憲有源。任何改革必須在憲法與法律的框架下運行。

四是，推動社會發展。憲法作為上層建筑，對于經濟基礎具有能動的反作用。憲法在確認和維護經濟制度的基礎上規范經濟生活，保證經濟有序運行，通過規制、維護和保障經濟關系，最終對生產力發展起到促進的作用。憲法保障了我國的改革開放和社會主義現代化建設，為深化改革、擴大開放、促進發展提供了堅實的法律保障。此外，憲法對文化、社會、生態建設也發揮著確認、促進、推動和保障作用。

五是，維護國家統一。憲法在維護國家統一方面發揮著積極的作用。許多國家在憲法中明確規定國家的領土組成，任何分裂行為都會被視為是對憲法的違反。某些缺乏統一傳統的國家，通過在憲法中確認聯邦制，并以具體的制度安排保障各州（邦）的利益，從而使得國家團結為一個整體。在我國，基于特殊的歷史和時代背景，憲法規定民族平等原則，確立民族區域自治制度；并創造性地將“一國兩制”的偉大構想予以法律化，確立特別行政區制度，有力地維護了國家統一。而依據憲法所制定的《反分裂國家法》《國家安全法》等更是為完成祖國的統一大業奠定了堅實的法律基礎。

六是，促進世界和平。有的國家的憲法序言中將和平作為憲法的基本價值追求，有的國家將和平主義規定為憲法的基本原則，有的國家將破壞國際和平的行為規定為違憲，這些規定對于世界和平這一全人類的共同目標的實現有著積極作用。我國憲法規定了國家獨立自主的外交政策，堅持互相尊重領土和主權完整、互不侵犯、互不干涉內政、平等互利、和平共處的五項原則，將“推動構建人類命運共同體”寫入序言，反映出中國是世界和平的積極推動者，國際社會新秩序的積極倡導者。“推進人類命運共同體”的構想是中國為新時代全球治理所貢獻的中國智慧。

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