憲法日｜新時代依憲治國：“憲法重建”從制度走向觀念共識

【編者按】

憲法是國家的根本法，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力。今年是現(xiàn)行憲法頒布實施40周年，也是依憲治國依憲執(zhí)政進入新時代的10周年。

新中國成立后，第一屆、第四屆和第五屆全國人民代表大會先后制定、全面修改并頒布了1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法和現(xiàn)行憲法即1982年憲法。現(xiàn)行憲法迄今歷經(jīng)5次部分修改。

前輩憲法學者許崇德教授曾將“八二憲法”的意義概括為“憲法重建”，法學界亦稱其為中國“法治重建的起點”。有學者觀察指出，過去40年，尤其是新時代這10年，“憲法重建”開始從制度重建走向觀念共識的重建，保障人民的權利和尊嚴、規(guī)范公權力的行使，是憲法的使命，“民尊國范”是憲法的初心。

澎湃新聞觀察到，在有關憲法的論述中，黨的二十大報告如此強調：完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先堅持依憲執(zhí)政，堅持憲法確定的中國共產(chǎn)黨領導地位不動搖，堅持憲法確定的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體不動搖。

時值第9個憲法日，也是習近平總書記提出“全面貫徹實施憲法”重要論述10周年。澎湃新聞為此推出“八二憲法”40周年專題，特邀多位憲法研究學者評述中國憲法重建之路，解讀新時代依憲治國、備案審查制度等議題，以期為推動全面貫徹實施憲法貢獻智識。本文特邀嘉賓系中國人民大學法學院教授、副院長王旭。

2021年12月4日，國家憲法日，合肥瑤海區(qū)人大、憲法主題廣場開園。 視覺中國 資料圖

“現(xiàn)行憲法通過提供完備的公民基本權利清單為國家制度執(zhí)行提供了根本的價值尺度。”王旭教授在專稿《新時代依憲治國的十年成就》中觀察指出，這十年來，無論是通過社會主義法治體系尊重和保障公民基本權利，還是確認、識別新興的權利，憲法提供的基本權利規(guī)范體系及其解釋空間，日益成為最重要的根本法標準。

與此同時，新時代依憲治國在完善中國特色憲法監(jiān)督制度方面同樣成就斐然，已經(jīng)隱然形成了預防和糾正并置的中國特色憲法監(jiān)督制度。

他認為，過去這十年，是不斷豐富憲法實施機制、程序、方式的十年，也是通過實施憲法不斷推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，化解各種風險、應對各種挑戰(zhàn)的十年。

“中國憲法及加強憲法實施和保障的新共識正在不斷凝聚和增強。”在王旭看來，當年許崇德教授對制定“八二憲法”的意義概括為“憲法重建”，四十年過去，尤其是新時代這十年，“憲法重建”開始從制度重建走向觀念共識的重建。

王旭認為，中國憲法的核心要義是構建一個以人權保障為核心的現(xiàn)代中國“人的尊嚴”鏡像，“要通過國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建構更加完備的憲法實施與監(jiān)督制度，并在這個過程中推動社會主義現(xiàn)代化國家制度體系的日益強大”。

以下為專稿全文：

“十年”盡管在人類時空坐標里不算一個顯著的刻度，但對于中國進入新時代依憲治國的這一段歷史來說，仍然刻滿了值得反復品味、沉潛思考的痕跡。一如陸機所言，“遵四世以嘆逝，瞻萬物而思紛”，從物理時空中發(fā)掘依憲治國“十年辛苦不尋常”的意義時空，體現(xiàn)了中國憲法學人以“知識投入社會”的智性真誠；也如邁內克談到，“歷史研究不是做歷史的拾荒者”，對依憲治國十年成就和經(jīng)驗“雪泥鴻爪”式的觀察與思考，更包含著對未來歷史的預言和期待。

形成了體系化解說中國憲法的磅礴思想偉力

近代以來，圍繞中國人自己的天下觀、國家觀、政黨觀、道德觀、治理觀，形成一套體系化解說中國人自己的憲法觀念與制度的學說，以資于思想，有助于實踐，進而形成中國的憲法文明類型，一直是中國憲法學的重大課題，也是依憲治國必須倚重的思想資源。一如張之洞直言，“古來世運之明晦，人才之盛衰，其表在政，其里在學”。

新時代依憲治國十年成就首先表現(xiàn)在思想方面，即形成了體系化的關于中國憲法鮮明性質地位、重大特征作用、豐富內容淵源，全面實施監(jiān)督保障的觀點，集中體現(xiàn)在習近平法治思想核心要義“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”的論述之中。

我們可以取一些重大認識突破以窺全貌。例如，將“真實的人民性”作為理解中國憲法先進性質的出發(fā)點，明確提出“公民的基本權利和義務是憲法的主體內容”，將現(xiàn)行憲法確立的人權保障目標上升為“全面依法治國的根本目的”；在提出憲法是“黨長期執(zhí)政的根本法律依據(jù)”、“全面依法治國的根本依據(jù)”、“國家各種制度和法律法規(guī)的總依據(jù)”三個原創(chuàng)性判斷基礎上，將憲法根本法地位貫通于黨的領導制度體系、社會主義法治體系和現(xiàn)代國家制度體系加以理解，得出“憲法是國家的根本法，是治國理政的總章程，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性”的地位，闡明了“全面貫徹實施憲法是全面依法治國的首要任務和基礎性工作”這個原創(chuàng)性命題蘊含的法理根據(jù)，對憲法性質、地位、淵源、作用的理解提升到前所未有的高度，形成了前所未有的國家和社會維護憲法權威、捍衛(wèi)憲法尊嚴的強大共識。

夯實了治國理政的國家制度根基

憲法穩(wěn)則國家穩(wěn)，憲法興則國運興。新時代依憲治國第二個突出成就表現(xiàn)在，通過各種途徑和方式有機集成、有效貫通，憲法更好發(fā)揮了在治國理政中的強大作用，更好展現(xiàn)了國家根本法在固根本、穩(wěn)預期、利長遠方面不可或缺的保障功能，成為中國之治的制度根基和最高法律表現(xiàn)形式。

過去這十年，是不斷豐富憲法實施機制、程序、方式的十年；是憲法作為治國理政的總工具箱直接、充分、全面發(fā)揮作用的十年；也是通過實施憲法不斷推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，化解各種風險、應對各種挑戰(zhàn)的十年。

現(xiàn)行憲法規(guī)定了中國的根本任務和根本制度，規(guī)定了領導核心、指導思想、發(fā)展目標、發(fā)展道路，這些帶有歷史連續(xù)性的規(guī)定是全國人民、中華民族全體同胞在一個清晰的方向上，朝著明確的目標向前走的強大制度動力，憲法真正成為新時代新征程上凝聚強大人心共識、共同歷史記憶與鮮明未來期待的最高制度平臺。

尤其是2018年憲法修改進一步明確了國家目標，其中內含的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧、文化繁榮、生態(tài)文明和人民安居樂業(yè)、幸福安康與國家確立的“五位一體”的總體戰(zhàn)略布局、“第二個百年奮斗目標”同頻共振、相向而行，為總體戰(zhàn)略局部的加快實現(xiàn)提供了強大的制度支撐。

現(xiàn)行憲法通過明確規(guī)定根本政治制度、基本經(jīng)濟制度，明確國家一切權力屬于人民原則、國家尊重和保障人權原則、社會主義法治國家原則、權力制約與監(jiān)督原則提供了國家制度設計、發(fā)展、和改革的根本法依據(jù)，有效調控、規(guī)范和引導了國家治理體系與治理能力始終在法治的軌道上追求現(xiàn)代化。

現(xiàn)行憲法通過提供完備的公民基本權利清單為國家制度執(zhí)行提供了根本的價值尺度，這十年來，無論是通過社會主義法治體系尊重和保障公民基本權利，還是確認、識別新興的權利，憲法提供的基本權利規(guī)范體系及其解釋空間，日益成為最重要的根本法標準。這十年也是國家機構體系通過憲法自身的規(guī)范變動發(fā)生了重大調整的十年，全國人大監(jiān)督憲法實施的機構保障力度增強，設立憲法和法律委員會，全國人大常委會法工委設立憲法室，憲法監(jiān)督制度本身的組織保障和程序保障明顯增強；通過憲法修改，設立國家監(jiān)察委員會，進一步增強了國家權力配置體系的科學性、規(guī)范性、協(xié)同性和效率性。

完善了預防和糾正并置的中國特色憲法監(jiān)督制度

全面貫徹實施憲法必須完善中國特色憲法監(jiān)督制度。新時代依憲治國在完善中國特色憲法監(jiān)督制度方面同樣成就斐然，初步觀察，中國已經(jīng)隱然形成了預防和糾正并置的中國特色憲法監(jiān)督制度。

黨的十九大正式提出推進合憲性審查，中國的合憲性制度并沒有走以集中審查、兩造對抗、事后監(jiān)督為重點的道路，而是特別強調合憲性審查蘊含的“預防違憲”的控制性功能，形成了法律起草、修改草案中的事前審查機制和實踐，并通過合憲性咨詢論證等多種形式避免法律制定、修改過程中的違憲風險；在完備的黨內法規(guī)建設中，也通過“黨章為本、憲法在上”的工作原則推動黨內法規(guī)與國家法律的協(xié)同和一致。在最近公開征求意見的《立法法》草案中，我們可以看到法律草案的起草、修訂形成了“涉及合憲性問題必須進行由全國人民代表大會憲法和法律委員會進行統(tǒng)一事前審查，納入工作報告”的規(guī)則，合憲性事前審查的程序約束性明顯增強。

備案審查工作則是具有極大進步性的中國憲法監(jiān)督制度安排，它的功能更強調在維護政令統(tǒng)一、法治統(tǒng)一、人權保障方面的事后糾正功能，盡管合憲性審查與備案審查不能等同，但在備案審查的標準中“憲法的規(guī)定與精神”毫無疑問日益發(fā)揮重要的作用。備案審查制度通過建立完整的規(guī)則辦法、不斷完善備案、審查、處理、公布等工作程序，協(xié)調聯(lián)動相關領域的審查機制，并建立報告工作的制度，日益走向規(guī)范化、成熟化和實效化，特別是新近的工作報告中已經(jīng)明確提出對相關審查對象的合憲性審查，可以看到這種對可能抵觸憲法的事后糾正功能必然會在未來歷史進程中發(fā)揮更加明顯的作用。

以預防和糾正并置為核心的中國特色憲法監(jiān)督制度還極大促進了中國政治資源的分配正義，不再停留在國家機關內部工作程序層面，備案審查制度就極大促進了中國全過程人民民主的活力，有力推動了憲法規(guī)定的人民依法參與國家管理、參與經(jīng)濟社會文化事業(yè)的落地，相信在未來歷史進程中，如何妥善處理備案審查中的主觀權利保護與客觀法律秩序維護，如何通過個案處理的效力促進國家制度與法律制度的完善，會有更多的制度創(chuàng)新空間。

十年成就重新凝聚共識

回顧新時代依憲治國的十年成就，關于中國憲法及加強憲法實施和保障的新共識正在不斷凝聚和增強。當年許崇德教授對制定“八二憲法”的意義概括為“憲法重建”，四十年過去，尤其是新時代這十年，“憲法重建”開始從制度重建走向觀念共識的重建，我們有理由相信，這種重建的共識必然包含這樣一些要素：一是中國憲法有自己的生命軌跡、內容淵源和意義目標，它既是“歷史中國”底層邏輯的塑造與延續(xù)，也是中國式現(xiàn)代化道路與人類文明新形態(tài)的有機組成；二是中國憲法的核心要義是構建一個以人權保障為核心的現(xiàn)代中國“人的尊嚴”鏡像，透過這個鏡像建立個體與社會、個體與國家的復線聯(lián)系。三是中國憲法對核心要義的追求離不開中國共產(chǎn)黨政治世界觀的具體塑造，離不開一個建立在正義論基礎上的強大現(xiàn)代國家。四是中國憲法要通過國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建構更加完備的憲法實施與監(jiān)督制度，并在這個過程中推動社會主義現(xiàn)代化國家制度體系的日益強大，二者相互保障、相互促進、相得益彰。

設計：周寰