美國貿易保護政策促進經濟崛起的歷史經驗與啟示

美國獨立后的首任財政部長亞歷山大·漢密爾頓（圖左）提出的幼稚產業保護理論奠定了美國貿易保護主義政策的思想基礎；在任總統特朗普的貿易保護主義政策有著逆全球化、單邊主義特征。

特朗普上臺后，實施“全球收縮，美國優先”的經濟政策，對內通過減稅和加息等政策措施來推動制造業回流，對外通過懲罰性關稅和設置技術壁壘保護本國產業。特朗普的貿易保護主義政策有著逆全球化、單邊主義特征，試圖推動以創新為導向的制造業全產業鏈模式在美國復蘇。

回溯美國的產業發展史，我們發現，美國的貿易保護主義政策有著深刻的歷史根源，并且是確保其經濟崛起的利器。按照瑞士經濟史學家保羅?貝洛赫（Paul Bairoch，1930—1999）的說法，美國是 “現代貿易保護主義的發源地和堡壘”。

一、十九世紀：高關稅政策助推美國制造業崛起

美國獨立后，以漢密爾頓（Alexander Hamilton，1755或1757—1804）為代表的北方工業利益集團希望通過貿易保護來保護本國的幼稚制造業，而以杰斐遜（Thomas Jefferson，1743—1826）為代表的南方種植園主利益集團則希望通過自由貿易確保農產品的出口。兩派就是否征收關稅展開了激烈的論辯，但在英國對美國實施技術限制和軍事威脅的情形下，兩派達成征收關稅的共識，并于1789年由國會通過了《1789年關稅法》（Tariff Act of 1789），對所有進口貨物征收關稅，但征收的平均稅率不足10%。

1791年，作為美國首任財政部長，漢密爾頓在其提交的《關于制造業的報告》（Report on Manufactures）中第一次系統提出了幼稚產業理論，他駁斥了英國經濟學家亞當?斯密（1723—1790）的自由貿易理論，認為如果美國實行自由貿易政策，美國基礎薄弱的制造業必然會被沖擊，而美國的產業只能被限制在農業范疇，因此，他認為政府可以通過征收高額進口關稅，極端情況下可以禁止進口，來保護國內剛起步的制造業。漢密爾頓的幼稚產業保護理論奠定了美國貿易保護主義政策的思想基礎。

1812年，英美戰爭（1812—1815）爆發，為滿足戰時支出增加的需要，美國將關稅稅率提高了一倍，大概為20%左右。戰時形成的關稅保護，雖然使美國的經濟受到影響，但卻使美國大量的商業資本轉換為產業資本，促進了美國制造業的初步發展。意識到高關稅對本國工業發展的保護效應后，美國政府進一步提高了關稅壁壘，在1816年通過的新關稅法中，將關稅稅率提高到35%左右，到1820年，美國制成品的平均關稅水平達到40%。

此后，南北雙方圍繞著高額關稅展開了激烈斗爭，美國的關稅稅率在40%上下波動。關稅沖突也是導致南北戰爭（1861—1865）的重要原因之一。在此期間，德裔經濟學家李斯特（Friedrich List，1789—1846）受到美國貿易保護實踐啟發，提出了一套針對落后國家的貿易保護主義理論，這一理論對美國以及20世紀的日本、韓國等國的經濟獨立和發展產生了重要影響。

南北戰爭期間及之后，時任總統林肯（Abraham Lincoln，1809—1865）實施了其經濟顧問亨利?凱里（Henry Charles Carey，1793—1879）的經濟政策綱領。亨利?凱里繼承并發揚了漢密爾頓的貿易保護思想，并把自己的經濟政策綱領命名為“美國體系”，以顯著區分于宣揚自由貿易主義的“英國體系”。所謂“美國體系”就是通過高關稅、建設基礎設施等措施保護本國紡織、鋼鐵等支柱工業，同時注重差別關稅，對本國不生產的咖啡與茶葉等進口產品予免稅或減稅。這一政策目的在于全面保護本國的支柱產業和幼稚產業。

南北戰爭結束后，代表北方工業利益集團的共和黨連續執政，高關稅的貿易保護主義政策在美國得以延續，并成為美國基本國策。

進入20世紀，隨著工業實力的強大，美國開始轉向當年英國的自由貿易策略并短暫降低過關稅，但由于一戰和20世紀30年代世界經濟大危機，美國再度增加了整體關稅。 1930年通過的《斯姆特-霍利關稅法》（Smoot–Hawley Tariff Act），成為美國歷史上稅率最高的關稅法令，令美國平均關稅稅率從38%上升至48%，不僅工業制成品，農業品也得到了保護。這引發了世界范圍內的多國參與的貿易戰，并且也是世界經濟史上唯一一次全球范圍內的貿易戰，導致全球貿易量在1929年到1933年間降幅達25%，貿易保護的惡性競爭使全球經濟進一步下滑。

從政策構成看，這一階段美國對本國產業的貿易保護主要是以高額關稅為主，并以對外商投資限制、財政補貼等政策為輔。從表1可以看出，美國工業制成品關稅稅率遠超英國和德國。從政策實際效果看，美國實施的一系列保護主義法案，大大限制了英國和德國等其他工業國對美國的出口，對本國工業化的發展及新興產業的誕生和產業競爭力提高起了非常重要的作用。

正如遇刺身亡的第25任美國總統威廉?麥金利（William McKinley，1843—1901）所說，“美國成了世界第一工業生產國，蓋源于我們堅持了幾十年的保護關稅政策”。

二、二戰后至今：多維貿易保護政策推動美國高新技術產業崛起并維持全球領先

二戰后，美國工業霸主地位最終確立后，開始實施以GATT（關稅與貿易總協定）為基礎的貿易自由化策略，希望以本國強大的工業打開更大規模的市場。雖然美國倡導自由貿易并從中受益，但其貿易保護主義卻從未從美國的政策體系中消失，尤其是在美國陷入經濟困境時，貿易保護主義總是占據上風。

在20世紀50至70年代美國主導的全球產業轉移過程中，以歐共體和日本為代表的地區和國家產業實力不斷增強，對美國的制造業構成了強有力挑戰，美國通過多種類型貿易保護措施保護本國弱勢產業。20世紀70年代兩次石油危機引發的經濟危機導致歐共體與美國圍繞農產品和鋼鐵的貿易爭端不斷升級，美國針對歐共體對農產品的保護性關稅向GATT組織申訴并兩次強制收取懲罰性關稅；針對相對弱勢的鋼鐵產業對進口鋼材征收反傾銷和反補貼稅并提起訴訟。針對美日之間在紡織產品、鋼鐵、彩電等產品領域發生的貿易摩擦，美國通過向日本施壓，迫令其簽訂自愿出口限制協議，限定日本對美出口相關產品總量。

除了關稅和非關稅壁壘，美國還通過加大軍工投入和促進軍民融合來扶植本國高新技術產業發展，以實現本國產業轉型升級。二戰后，面臨蘇聯的競爭，美國不斷加大對國防軍工投入，以1961年為例，美國當年用于國防和航天的科技投入占到政府科技投入的86%，占美國當年總研發支出的61%。美國政府持續的科技投入提升了其國防科技實力，并通過軍民融合發展推動了高科技成果的市場轉化。正是一系列國防重大項目帶動了美國計算機、通信設備等核心技術突破并塑造了美國相關產業競爭力，同時帶動了硅谷和128公路等高科技產業區的興起（見表2）。

在這一階段的GATT框架下，美國關稅稅率逐漸下降，但從來沒有實行過英國在19世紀貿易自由化階段所實行的零關稅制度。非關稅壁壘代替關稅壁壘，成為美國貿易保護主義的主要手段，例如資源出口約束、進口產品配額、產品保護和補貼；同時，各種臨時性、制裁性和報復性關稅等單邊貿易制裁手段開始使用，《1974年貿易法》（Trade Act of 1974）中的301條款就是重要武器。此外，美國政府通過財政補貼、財政對本國國防工業的持續投入和推動軍民融合，來促進本國高科技產業發展。

從實施效果看，相關政策推動了美國高新技術產業興起和產業結構升級。

20世紀80年代以來，面對德國、日本和中國等國家產業的挑戰，美國對外高舉貿易戰大棒保護本國產業，并遏制這些國家高新技術產業發展，以保護本國弱勢產業；另一方面，對內繼續推動產業結構優化升級，并持續加大科技創新投入，以確保美國高新技術產業在全球的領先地位。

20世紀70年代末80年代初，日本產業結構不斷升級，數控機床和半導體等高新技術產業崛起，沖擊了美國高新技術產業在全球的領先地位。里根政府針對日本實施貿易戰，通過懲罰性關稅、匯率、進口限制等多維手段打擊對手，并通過《1988年綜合貿易與競爭法》（Omnibus Foreign Trade and Competitiveness Act of 1988）增加“超級301”、“特別301”條款，并多次運用來震懾競爭對手。由于對美國經濟和軍事的過分依賴，日本政府只能通過自愿出口限制、日元大幅升值、開放市場和增加對美直接投資等被動措施應對美國的威脅，這就壓縮了自身的財政、貨幣政策的調控空間，最終由于國內資產泡沫破裂，拖累了自身經濟發展，也減緩了自身追趕美國高新技術產業的步伐。

可以說，美國對日貿易戰實際上達到了遏制日本高新技術產業發展的目的。

20世紀90年代，克林頓政府以推行“戰略貿易理論”作為經濟和外外經貿政策的理論指導，在尋求國際多邊合作基礎上，運用單邊主義對本國產業實施強制保護，進入新世紀，小布什政府和奧巴馬政府繼續實施明顯的貿易保護主義措施，中國逐漸成為美國保護政策的矛頭所向。特朗普上任后，將貿易戰槍口對準中國，企圖通過限制中國企業在美投資、實施懲罰性關稅、設置技術壁壘、產品禁售等貿易保護手段遏制中國高新技術產業發展，例如，針對中興通訊的禁令試圖以技術封鎖打擊中國5G產業的崛起。

美國在這一時期的貿易保護措施雖然多數是在WTO框架下實施，但運用單邊主義對本國產業實施強制保護的次數越來越多，以301條款調查為例，從20世紀80年代開始，美國貿易代表前后總計向日本實施了24例案件調查。此外，美國政府通過支持性、保護性政策，確保本國高科技產業在全球的領先地位。

從實施效果看，保護性政策的確實達到遏制競爭對手的目的，也確保了美國高新技術產業在全球領先地位。但是，隨著美國高科技公司制造業產業鏈環節的缺失，美國本土的制造能力和技術能力逐漸遭到削弱，整體產業創新系統受到影響。

三、中國可從美國貿易保護政策經驗中學到什么

從美國貿易保護政策的演變過程來看，美國對自身產業的支持和保護一直未曾中斷，貿易保護政策是其基本國策；同時，美國產業發展過程也是大國之間的博弈史，通過對本國產業的保護形成強大的產業實力，是美國的立國之本，最終推動美國從農業國轉型為工業國和高新技術產業強國。在與他國產業競爭過程中，美國通過貿易戰、匯率戰、金融戰等多維手段打壓競爭對手，2013年的“棱鏡門”事件則折射出美國具備發動信息戰的強大能力。

美國的經驗表明，在產業升級過程中，政府一定要對本國產業發展實施必要的保護與支持措施，并且一定要確保核心技術掌握在本國手里，這樣才可以不受制于人，成為真正的產業強國。

改革開放后，通過實施“技術換市場”策略以及有效的技術學習，中國不斷增強并最終形成了相當的自主創新能力，在高鐵、新能源汽車等行業具備了全球領先的技術水平。但是，在關鍵技術上中國與美國依然有較大差距，特別是在高端通用芯片、基礎軟件、飛機發動機等領域，依然存在著短板，成為“中國制造”走向高端化的“阿喀琉斯之踵”。

因此，無論是從美國的發展經驗還是目前中美貿易戰局勢來看，中國強化自身科技創新實力、實現核心技術自主可控的重要性越發凸顯。只有自主科技實力真正提升，才是對美國貿易制裁措施的最有力回應。提升自主科技實力既是成就創新型國家的需要，同時，也關乎中國的整體國家安全。

面對挑戰，中國應強化產業安全和國家安全意識，充分發揮政策效果，調動政府、市場和社會各方的積極性，實現核心技術自主可控，以打破全球價值鏈枷鎖，實現產業優化升級，確保科技強國、制造強國目標的實現。

一是強化產業安全意識。在推進對外開放過程中，要處理好深化對外開放與保護產業安全的關系，確保重要產業、重要技術不被外國直接壟斷控制，保證產業在核心技術上的自主可控。

首先，在深化行業開放時，要考慮到產業發展的實際情況，對涉及國家安全的技術、產業，要通過合理的產業政策予以保護；對市場化程度很高的行業，可以進一步深化開放，提高產業的市場競爭力。其次，審慎推進負面清單管理制度的改革，根據產業發展水平明確不同產業在不同時期的開放程度；同時，進一步規范涉外產業投資的管理。再次，結合國際新形勢，進一步完善《反壟斷法》和《反傾銷法》，依法運用貿易救濟措施，為國內產業的健康發展創造良好的環境。

最后，在加快加入世界貿易組織《政府采購協定》進程中，要堅持對等讓利的原則，在談判中充分利用發展中國家優惠條款、一般例外條款和軍事采購保護等條款，采取傾斜性的策略，同時輔之以相關方面的配套改革，確保中國在涉及國家安全與國家利益的產業領域保持自主權。

二是充分發揮政府、市場和社會作用，保證成熟的國家創新體系的形成，為科技進步和經濟發展提供強大支撐。

首先，發揮政府政策引導作用，圍繞核心技術構建政府、大學、產業界和協會組織共同參與的創新生態系統。通過各主體之間緊密合作，達成共同利益關注和資源投入，形成從基礎研究到應用研究、再到商品化和規模化生產的完整技術創新鏈條，并形成有效的創新轉移和擴散機制。

其次，激發創新主體動力，不斷提高科研成果轉化率。進一步加大對知識產權保護力度；通過進一步稅收減免和財政支持政策，引導企業加大研發投入和投資先進技術；建立科研事業單位的多元化人才、職稱評價體系，激發體制內科研人員的創造性；繼續優化有利于科技成果轉化的法律、政策和社會等生態環境，縮短科技成果轉化周期，提高科技成果轉化率。

再次，通過人才政策和創新金融體系為國家創新體系運轉提供強大的人力資本和金融資本保障。繼續加大對高層次人才的引進力度，同時，加大對高技能人才和重點領域人才培養力度；通過股票市場融資、創投、信貸、債券、產業基金等多種方式對不同類型高新技術企業實施精準支持。

三是正視中美之間在科技創新領域的差距，發揮市場經濟條件下新型舉國體制優勢，集中力量、協同攻關重點領域的核心技術，掌握競爭和發展的主動權。

首先，面向國家重大需求，加強對基礎技術、通用技術、顛覆性技術等核心技術的基礎研究的投入與支持。關鍵基礎技術研發成本高、見效慢，單純靠企業力量很難取得突破，需要政府對基礎研發提供更大的支持。繼續加大公共財政對基礎研究的支持，爭取到2020年，基礎研究投入在中央財政科技撥款中的比重達到20%以上。

其次，為避免受制于人的局面，面向國家戰略和經濟發展需要，不斷加大投入力度，調動各方資源盡快實現高端通用芯片、基礎軟件、5G、信息安全、智能機器人等領域重點技術的突破，實現核心技術的自主可控和產品的國產化替代，提升中國產業的高度并確保國家產業安全。

再次，在追趕發達國家技術的過程中，結合全球科技發展趨勢，支持創新主體以多種策略開展技術研發活動。在技術周期長的機床、高鐵等成熟行業，采取跟隨策略追趕；在技術變化快、周期短的新能源汽車、新一代通信技術、IT信息化等領域，可以通過研發階段跨越、路徑創造等方式實現技術路線的彎道超車。

最后，在企業面臨核心技術的產品市場開發以及維持競爭力時，政府可以通過本地市場保護、政府采購、國家技術標準認定等產業政策，幫助本國企業發展。

四是以軍民融合戰略為重要抓手，通過核心科技創新資源共享和科技成果的雙向轉化，實現國防技術對民用技術升級的關鍵作用。

首先，在加強軍工研發投入基礎上，加快軍民融合的步伐，重點發揮軍民融合發展的技術創新效應，強化優質軍工創新資源和技術與市場的互動效果，催生新技術、新產品、新產業。其次，通過混合所有制改革、科研院所改制、軍工資產證券化等途徑，釋放軍工企業活力，推動民營資本參與軍工研發生產活動。最后，在微觀層面，通過稅收優惠、擴大武器裝備許可資格發放范圍、統一技術標準等針對民企的利好政策，持續推動民用企業進駐國防軍工供貨體系。此外，充分利用世界貿易組織《政府采購協定》中的軍事采購保護條款，保護國內核心民族產業發展。

五是不斷完善政策體系，重點強化政策支持效果。中央政府和地方政府制定了大量鼓勵自主創新的政策，但政策實際支持效果仍有不足。

首先，健全各類政策協調機制，強化中央層面各部門之間同類政策的有效銜接和協調聯動，同時，協調各地區根據當地實際情況及時調整相關政策及配套措施，實現精準施策。其次，在具體財政支持方面，督促地方政府建立財政資金支持、稅收優惠等措施執行的監督管理體系，確保資金和稅收等優惠政策能夠有效支持高科技研發企業，避免國家資金錯配到偽高科技研發企業。最后，在具體金融政策方面，引導金融機構對對高科技研發型企業予以信貸支持；支持符合政策的新興產業，確保各層次資本市場進行股權融資；通過國家各類產業投資專項基金，優化專項基金的投向，支持真正名副其實的高科技研發企業。在落實各類財政、產業和金融等各項政策支持的過程中，督促政府和各類機構發揮守門人作用，確保政策對創新活動的撬動作用得到最大程度發揮。