展望下半年：繼續落實落細積極的財政政策

2022年8月30日，財政部發布《2022年上半年中國財政政策執行情況報告》（以下簡稱《報告》），介紹上半年財政政策執行情況和下半年財政政策展望。

上半年，面對復雜嚴峻的國際形勢、疫情后經濟復蘇進程放緩以及艱巨繁重的國內改革發展穩定任務，各級財政部門堅持穩中求進工作總基調，認真貫徹落實“積極的財政政策要提升效能，更加注重精準、可持續”要求，加強財政資源統籌，實施新的組合式稅費支持政策，兼顧穩增長和防風險需要，適當降低赤字率，合理安排債務規模，保證財政支出強度，優化支出重點和結構，推動財力下沉，持續改善民生，著力穩定了宏觀經濟大盤。

回顧上半年：減負紓困和保支出強度成為主基調

2022年是我國進入全面建設社會主義現代化國家、向第二個百年奮斗目標進軍新征程的重要一年。上半年國內生產總值同比增長2.5%，其中二季度國內生產總值同比增長0.4%，主要指標止住下滑態勢，實現正增長。為保持經濟運行在合理區間，今年以來實施的積極財政政策一直在更加精準高效的設定目標上穩步推進。

《報告》顯示，從財政部門的工作方向和實際效果來看，主要是圍繞更大規模的減負紓困政策、保持適當支出強度和合理安排地方債這幾個主要方面來進行，同時進一步做好約束政府支出、保障改善民生和規范財經紀律等工作安排。

一是加大減負紓困力度，增強市場化主體活力。堅持階段性措施和制度性安排相結合，減稅退稅緩稅并舉，實施大規模增值稅留抵退稅制度，同時對小規模納稅人階段性免征增值稅，繼續實施并適度強化各項針對制造業、小微企業和個體工商戶的減稅降費政策。預計全年退稅減稅約2.64萬億元，其中留抵退稅約1.64萬億元。

二是保持適當支出強度，優化財政支出結構。適當下調赤字率至2.8%左右，通過特定國企和專營機構結存利潤和預算穩定調節基金安排可用財力，安排全國一般公共預算支出26.71萬億元、比上年擴大2萬億元以上。優先支持已納入國家“十四五”規劃綱要、重點專項規劃等重點項目，適度超前開展基礎設施投資。

三是合理安排地方政府專項債券，保障重點項目建設。保持政府總體杠桿率基本穩定，安排新增地方政府專項債券額度3.65萬億元。做深做細專項債券項目儲備，優化專項債券投向領域，將新型基礎設施、新能源項目納入重點支持范圍，1-6月各地已累計發行新增專項債券3.41萬億元。

四是推動財力下沉，支持基層做好“三保”工作。較大幅度增加中央對地方轉移支付特別是一般性轉移支付規模，向困難地區和欠發達地區傾斜。中央一般公共預算對地方轉移支付安排近9.8萬億元、增加約1.5萬億元，增長18%。完善常態化財政資金直達機制，進一步擴大范圍，推動資金快速精準下達和使用。

五是堅持黨政機關過緊日子，推動建設節約型機關。強化“三公”經費預算管理，努力降低行政運行成本，2022年中央部門支出下降2.1%。健全財政支出約束機制，盤活財政存量資金和閑置資產，推進行政事業單位資產共享共用。

六是嚴肅財經紀律，整飭財經秩序。嚴格執行財經法律法規和管理規定，管好用好財政資金，規范收支行為，依法嚴厲打擊偷稅騙稅等行為。進一步規范財務審計秩序，遏制財務造假行為，開展財經秩序專項整治行動。

績效再評估：逆周期調節穩健發揮宏觀調控效能

從財政政策績效的角度來看，要特別加上年初不可預期的疫情因素和國內外政治經濟形勢的快速變化，進行中期階段的再評估。總體來看，財政運行經受疫情等因素沖擊，預算執行仍總體較好，從6月份開始起全國共有25個省份財政收入實現正增長。與此同時，保障財政資金的支出強度特別是在重點領域的支出力度也按預期進度落實。根據《報告》數據，截至目前，除據實結算等部分資金外，其他具備條件的轉移支付已全部下達。

加大助企紓困力度是著力穩定宏觀經濟大盤的重要政策安排。與傳統的減稅降費幫助企業減輕支出壓力不同，今年起開始實施的大規模留抵退稅政策在直接增加企業現金收入方面效果明顯，能有效提升了市場主體在困難環境中的生存發展能力。另外，大規模留抵退稅也導致上半年企業存款高增，推動市場流動性進一步充裕，資金利率走低，有利于帶動市場主體融資成本下降和融資環境改善，提升企業的創新活力和研發再投入的意愿。

除了減稅退稅政策之外，當前對于中小微企業在社保、穩崗就業、政府采購和融資支持等方面實施的財政支持政策也充分落地，有效發揮了組合式稅費支持政策的協同效果。

加快專項債券發行使用進度，優化專項債券投向領域，持續強化專項債券管理，較好保障了地方合理融資需求，有效發揮了地方政府專項債券在帶動擴大有效投資、穩定宏觀經濟中的積極作用。目前，新增專項債券額度基本發行完畢，為推動盡快形成實物工作量創造了條件。與此同時，將新型基礎設施、新能源項目等納入支持范圍，提前籌備重點項目，并強化債券資金監督管理，資金使用效益也得到了進一步提升。

今年以來，常態化財政資金直達機制進一步得以完善，能有效保障財政資金快速精準下達使用。同時，財政資金的使用和監督更加規范高效，政策效果明顯，惠企利民作用有效發揮。在目前財政收支矛盾十分突出的情況下，進一步加大對地方的財力支持，有利于推動基層“三保”支出有效保障、地方財政運行平穩有序。

《報告》還指出，積極的財政政策在支持保產業鏈供應鏈穩定、助力經濟循環暢通、完善農業農村發展支持政策、推動增強區域發展平衡性協調性、持續改善生態環境、促進綠色低碳發展、切實保障基本民生、加強財政管理監督等方面取得了明顯成效。

展望下半年：適度靠前發力謀劃好增量政策工具

《報告》在對下半年財政政策展望時提出，要全面落實疫情要防住、經濟要穩住、發展要安全的要求，高效統籌疫情防控和經濟社會發展，更好統籌發展和安全，落實落細扎實穩住經濟一攬子政策措施，繼續做好“六穩”、“六保”工作，在擴大需求上積極作為，鞏固經濟回升向好趨勢，著力穩就業穩物價，保持經濟運行在合理區間，力爭實現最好結果。

首先，下半年財政工作最重要的著力點，依然是落實落細積極的財政政策。需要認真研究解決市場主體反映的突出問題，針對重點行業、領域和群體，持續助力市場主體紓困發展。用好地方政府專項債券資金，支持地方政府用足用好專項債務限額，推動盡快形成實物工作量，并有效平衡好提前量和冗余度之間的關系。加強財政與貨幣政策聯動，支持政策性開發性金融工具落地，實現擴大有效投資、帶動就業、促進消費的綜合效應。可以預計的是，在今年新增專項債限額資金8月底前基本使用完畢之后，下半年尤其是四季度基建投資的資金來源將更多依賴近期出臺的政策性開發性金融工具和此前年份積累的專項債限額空間。

其次，加強重大戰略任務財力保障。持續推動突破重點領域“卡脖子”關鍵核心技術，支持企業加強技術研發攻關。支持統籌推進鄉村振興重點任務，牢牢守住保障國家糧食安全底線。落實好支持京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、黃河流域生態保護和高質量發展、海南自由貿易港建設等相關財稅政策，促進區域協調發展。支持大力發展可再生能源，支持做好能源保供穩價工作。健全應急保障機制，完善國家儲備體系和市場調節機制。

再次，繼續支持民生保障和推動財稅體制改革工作。進一步推出有利于保民生、促消費的財稅政策，積極保障困難群眾基本生活，鞏固拓展脫貧攻堅成果，保障充分就業和養老金按時足額發放。要加強財政收支管理，加大預算統籌力度和績效管理，依法依規組織財政收入，大力盤活存量資金，加快支出標準體系建設。強化財政可持續性，以省以下財政體制改革為重點深化財稅體制改革進程，進一步嚴肅財經紀律，確保重大財稅政策落實到位。

（作者王樺宇為北京大學法學博士，上海交通大學凱原法學院副教授、財稅法研究中心副主任，主要研究方向為財稅改革及其法治化、公共政策與社會治理等。）