江蘇法院評工傷認定案：不予認定需證明職工承擔主要以上責任

工作中突發疾病48小時內腦死亡，是否屬于視同工傷的情形；職工提前下班，途中發生交通事故能否構成工傷；建設工程違法分包，用工責任主體如何確定……發生類似的工傷事故，員工該怎樣為自己維權？

近日，江蘇省南通市港閘區人民法院發布工傷認定案件司法審查報告，通報了集中管轄4年來工傷認定行政訴訟案件的審理情況及特點，分析了該類案件的特點以及影響工傷職工權益及時實現的原因，梳理了社會保險行政部門在工傷認定過程中存在的問題，并就如何進一步保障工傷職工合法權益提出對策和建議。

交通事故責任無法確定 不可忽略“過錯”二字

林某系某保安公司員工，2015年9月17日，林某在駕駛電瓶車上班途中發生交通事故身亡。因事發路段無監控，也沒有目擊證人，交警部門作出結論為事故責任無法認定的《道路交通事故證明書》。

隨后，保安公司向南通市人力資源與社會保障局提出工傷認定申請，人社局以交通事故系單方事故，林某在事故中應承擔主要責任，不符合《工傷保險條例》第十四條、第十五條認定工傷或者視同工傷的情形，決定不予認定工傷或者視同工傷。林某家屬不服，向港閘法院提起行政訴訟。

法庭上，人社局辯稱，通過查閱事故檔案、詢問經辦民警、勘查現場、與當地群眾交談，均未發現第三方肇事逃逸的跡象，也未發現因其他人員責任引發事故的跡象，結合事故發生的地點、路況、天氣、車輛受損情況，認定該起事故屬于單方事故，林某作為駕駛人應當承擔事故的主要責任，因此作出不予認定工傷決定并無不當。

港閘法院經審理認為，人社局依據公安機關在事故調查中形成的處理材料以及在工傷認定程序中走訪當地群眾和經辦民警形成的工作記錄等材料，即作出交通事故系單方事故的認定證據不足。而且根據《道路交通事故處理程序規定》，因一方當事人的過錯導致道路交通事故的，承擔全部責任；各方均無導致道路交通事故的過錯，屬于交通意外事故的，各方均無責任。人社局忽略“過錯”二字，在未能提供任何證據證明林某在該起事故中，存在何種過錯以及過錯程度的情況下，直接認定林某應負單方事故主要責任，不符合該條文的規定，從現有證據看該事故并不能排除屬于交通意外事故的可能。因此，人社局認定林某負事故主要以上責任進而作出不予認定工傷決定主要證據不足，適用法律法規錯誤，應予撤銷。

■法官點評

不予認定工傷需證明

職工承擔主要以上責任

該案承辦法官齊海生介紹說，交通事故責任無法認定的情形并不排斥受害職工主張享受工傷保險待遇的權利。從《工傷保險條例》第十四條第（六）項規定看，受到道路交通事故傷害的認定為工傷需具備“非本人主要責任”的限制性條件，但該條文從責任劃分角度僅排除了在交通事故中負主要責任和全部責任的受害人可以享受工傷待遇的情形，并未排除事故責任無法認定情形下的受害職工可以主張享受工傷保險待遇的權利。根據《最高人民法院關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》第一條的規定，當事故責任認定書不存在或者內容不明確時，社會保險行政部門對職工在交通事故中應承擔的責任作出認定，應當提供相關證據。

本案中，林某發生道路交通事故死亡，經公安機關確認為事故責任無法認定，作為非專業處理機構的人社局顯然不能僅憑借公安機關形成的材料得出林某負事故主要以上責任的結論。人社局制作的事故地點照片、現場圖距離事故發生已有一月余，工作記錄也只能反映曾向當地群眾了解情況和向經辦民警詢問情況，未制作調查詢問筆錄，僅憑上述證據無法證明林某應負事故主要以上責任。

齊海生說，工傷保險的立法目的核心要義在于工傷救濟與補償，保障因工作受到傷害的勞動者救濟與補償優先。因此，在窮盡調查手段仍無法確定事故責任的情況下，應當根據立法本意，作出有利于勞動者的推斷。

高空墜落“摔出”肝囊腫 二者之間并無關聯

工人張某在工地從事制模作業時不慎從高空墜地受傷，被送至南通市第一人民治療，醫院對張某作出的出院診斷為顱腦外傷：1.左側頂部硬膜外血腫2.右側頂枕部硬膜外血腫……12.肝囊腫。

后張某轉院至南通市第二人民醫院繼續治療，該院作出的出院診斷為腦外傷（右側偏癱、認知障礙）、高血壓病。2015年1月，張某向南通市人力資源與社會保障局申請工傷認定，并提交了南通市第一人民醫院的出院診斷作為證據材料。

經調查，人社局作出《認定工傷決定書》，認定張某受到的南通市第一人民醫院出院診斷所載事故傷害，符合《工傷保險條例》之規定，屬于工傷認定范圍，認定為工傷。用人單位南通某建筑勞務公司不服該工傷認定，向港閘法院提起行政訴訟。

港閘法院審理認為，工傷是指勞動者在從事職業活動或者與職業責任有關的活動時所遭受的事故傷害和職業病傷害。社會保險行政部門在對勞動者是否構成工傷作出認定時，應對勞動者所受傷害是否與工作有關等事實予以審查。醫院出具的診斷結論是醫院對病人在住院期間所治療病癥的全面描述，盡管張某是因在工地上受傷而入院，但并不意味著醫院僅對其因高空墜落導致的傷害進行治療并作出相應的出院診斷結論，故人社局在作出工傷認定時顯然不能照搬醫院出具的診斷結論。經向有關鑒定專業人員咨詢，高空墜落不可能導致肝囊腫這一傷害。因此，人社局將肝囊腫作為張某工傷事故傷害屬于基本事實認定不清。港閘法院遂判決撤銷了上述《認定工傷決定書》，并責令人社局重新作出工傷認定。

■法官點評

職工傷情與工傷事故

之間具有因果關系

該案承辦法官劉海燕介紹說，《工傷保險條例》保護的是因工作中遭受事故傷害的職工，除了患職業病和突發疾病死亡兩種情形外，職工自身所患疾病不屬于《工傷保險條例》保障范圍。《工傷保險條例》第十九條規定，社會保險行政部門受理工傷認定申請后，根據審核需要可以對事故傷害進行調查核實，用人單位、職工、工會組織、醫療機構以及有關部門應當予以協助。《工傷認定辦法》第十三條規定，社會保險行政部門在進行工傷認定時，對申請人提供的符合國家有關規定的職業病診斷證明書或者職業病診斷鑒定書，不再進行調查核實。

劉海燕說，從以上規定可以看出，社會保險行政部門對于申請人提交的證明受傷情況的材料，除了符合國家規定要求和格式的職業病診斷證明書無需進行調查核實外，對醫療診斷證明應當進行調查核實，必要的時候可以請求醫療機構等部門予以協助。本案中，張某提供的第一人民醫院出院診斷結論中除了第1至11項屬于高空墜落的傷害外，也包括了第12項肝囊腫這一自身原有疾病的描述，人社局將張某原有疾病作為工傷事故傷害予以認定屬于認定不清。

快遞員申請工傷認定 不當中止系違法

顧某是某快遞公司快遞員。2016年1月21日，顧某在運送快遞過程中發生道路交通事故而受傷。因認為自己因工作原因受傷，顧某遂于同年9月14日向南通市人力資源和社會保障局提出工傷認定申請。10月31日，人社局以顧某與用人單位南通某貨運代理公司勞動關系不明確為由，向顧某發出《中止工傷認定通知書》。2017年5月9日，顧某向港閘法院提起行政訴訟，要求確認《中止工傷認定通知書》違法。

案件審理期間，承辦法官向人社局釋明，《工傷保險條例》第十九條規定了社會保險行政部門對事故傷害的調查權，這不僅是調查存在事故傷害的事實，更重要的是，調查確認受傷職工與用人單位之間是否存在勞動關系；若不存在勞動關系，則也不存在事故傷害的調查核實。《最高人民法院行政審判庭〈關于勞動行政部門在工傷認定程序中是否具有勞動關系確認權請求的答復〉》也有明確規定，勞動行政部門在工傷認定程序中，具有認定受到傷害的職工與企業之間是否存在勞動關系的職權。因此，申請勞動仲裁或提起民事訴訟確認勞動關系不應成為申請期限的中斷事由。如果社會保險行政部門一味要求受傷職工通過仲裁、訴訟程序確認勞動關系，則有怠于履行職責之嫌。

后人社局恢復了顧某的工傷認定申請，顧某向港閘法院申請撤回起訴，港閘法院裁定準許撤訴。

■法官點評

確認勞動關系并非

工傷認定前置程序

該案承辦法官齊海生介紹說，工傷的主體是特定的，只能是勞動關系中的一方當事人，即勞動者。如果勞動者不能成為勞動關系中的一方當事人，則失去了工傷認定的主體條件。因此，勞動關系的確定是社會保險行政部門進行工傷認定的首要工作程序，是社會保險行政部門的應有職權。但在實踐中，有的社會保險行政部門為避免錯誤認定勞動關系，往往傾向于要求工傷職工通過勞動仲裁、民事訴訟的途徑先行確認勞動關系，實際上將確認勞動關系的仲裁、訴訟作為受理工傷認定申請的前置程序，表面上看似方便維權，事實上卻徒增勞動者與用人單位訟累，雙方往往需要經過漫長的勞動仲裁、一審、二審程序才能獲得最終確認結果，影響了勞動者權益的及時實現，也極大浪費了司法資源。

齊海生說，《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》明確，公民、法人或者其他組織僅就行政許可過程中的告知補正申請材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導致許可程序對上述主體事實上終止的除外。本案中，人社局出具的《中止工傷認定通知書》客觀上已造成顧某工傷認定程序停滯，阻礙了顧某權益的實現，具有可訴性。

■司法觀察

規范工傷認定 保障職工權益

工傷保險制度是我國社會保障制度的重要組成部分，也是保障職工合法權益的堅強后盾。社會保險行政部門對職工所受傷害是否屬于工傷的認定是工傷職工能否獲得工傷醫療救治和經濟補償的前提條件和關鍵環節。

2013年6月21日起，港閘法院被確定為行政案件集中管轄試點法院之一。2013年6月至2017年6月，港閘法院共審結工傷認定案件265件，其中“三工因素”和上下班途中發生交通事故是最主要的致傷情形，占比達到88.9%。港閘法院通過搭建平臺，促使矛盾糾紛得到實質性化解，原告撤訴案件達100件，占結案總數的37.7%。

港閘法院在審判實踐中發現，少數工傷認定案件在事實認定、執法程序及法律適用等方面存在一定問題，影響了工傷認定執法質量，妨礙了工傷職工合法權益的及時實現。對此，法院提出了以下對策和建議：

一是要樹立證據意識，準確認定事實。工傷認定執法人員在行政程序中應及時、全面調查、收集證據，嚴格依法對各方當事人提供的證據材料進行全面審查和仔細甄別，排除不具有關聯性的證據和虛假證據；在對涉及醫學專業問題的事實認定時，應積極向具有相關資質的專業機構、人員咨詢了解，避免主觀臆斷；在案件涉訴后嚴格按照行政訴訟法規定的舉證期限提交證據材料，避免敗訴的風險。

二是要強化程序意識，保障程序公正。一要嚴格按照《工傷保險條例》《工傷認定辦法》等法規規定的方式、步驟、時限、順序等作出工傷認定決定，不得隨意增加、減省或更改工傷認定程序；二要嚴格遵守工傷認定的法定受理條件，對符合法定受理條件的工傷認定申請及時受理，對于超過法定申請期限且無正當理由的工傷認定申請不予受理，把好工傷認定申請關口；三要規范文書送達程序，嚴格按照法律規定的條件選擇適用公告送達方式，在當事人下落不明或通過直接送達、郵寄送達等方式無法送達的，才可以適用公告送達，以保障當事人的實體權利。

三是要加強征繳力度，擴大覆蓋范圍。當前，仍有不少用人單位，尤其是中小企業和個體工商戶的職工未被納入工傷保險的保障范圍。雖然有些用人單位為職工投保了意外傷害險等商業保險，但商業保險的保障水平與工傷保險不能相提并論，賠付的金額也相差甚遠，不足以補償工傷事故給用人單位和職工造成的經濟損失。社會保險行政部門要進一步加強工傷保險政策的宣傳力度，加大勞動保障監察的力度，督促用人單位為職工繳納工傷保險費用，提高工傷保險的參保率，充分發揮工傷保險基金在分散用人單位用工風險和保障職工及時獲得經濟補償方面的功能，從而減少社會矛盾和行政糾紛。

四是要開通報案熱線，及時固定證據。事后取證難是工傷職工面臨的一大困難。針對這一問題，建議社會保險行政部門開通工傷事故報案熱線，供用人單位和職工在發生事故后第一時間上報事故情況，固定職工受傷狀況、受傷原因及職工與用人單位的關系等基礎事實的證據，減輕職工事后取證以及社會保險行政部門事后核實的負擔。同時，構建勞動、公安、安監、消防等行政部門的信息共享機制和聯動機制。對在用人單位生產場所發生的事故和上下班途中發生的交通事故，公安、安監、消防等職能部門第一時間介入事故進行調查核實時，可一并對職工受傷情形等加以調查詢問，固定相關證據，為事后的工傷認定提供第一手證據材料。

（原文題為《誰應為“含糊”的工傷事故埋單》）