劉尚希：統(tǒng)一大市場的建設需要提高中央本級財政支出占比

近期，國務院出臺《關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》。建設全國統(tǒng)一大市場需要重新配置相應中央和地方相關領域的事權(quán)與支出責任。中國財政科學研究院院長劉尚希認為，中國已經(jīng)進入新發(fā)展階段，發(fā)展目標更為多元，中央對地方的考核，已經(jīng)由過去單一的GDP增長指標變?yōu)槎嘣哪繕耍胤矫媾R更多的發(fā)展任務。在這種情況下，區(qū)域橫向之間外溢性問題在增多，這些問題既包括正的外溢性，也包括負的外溢性。

劉尚希表示，過去單一發(fā)展目標下，區(qū)域之間競爭更多可能是良性的，現(xiàn)在多元目標下，轄區(qū)之間的外溢性問題，本來應由上級解決，上級則把這個事權(quán)下沉到地方，實際上給多元目標的區(qū)域之間帶來極高的博弈成本。表現(xiàn)為市場沒法真正統(tǒng)一。各種有形無形的障礙就出來了，這種以鄰為壑的現(xiàn)象層出不窮。

他建議，消除外溢性問題，毫無疑問要通過制度安排。“最有效的一個辦法就是調(diào)整縱向的中央與地方的財政關系，鑒于中央本級支出占全國一般公共預算支出的比例較低，可以增加中央本級財政支出，以破除統(tǒng)一大市場中存在的障礙。”

劉尚希是6月16日在中國財政科學研究院與中國財政學會區(qū)域財政研究專業(yè)委員會聯(lián)合舉辦的“建設全國統(tǒng)一大市場視角下的區(qū)域財政研討會”發(fā)表上述觀點。以下是劉尚希的發(fā)言全文，經(jīng)本人審定。

區(qū)域問題實際是個空間問題。區(qū)域財政和區(qū)域經(jīng)濟，都涉及到區(qū)域經(jīng)濟社會形態(tài)的變化，在不同的發(fā)展階段，區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的形態(tài)是不一樣的，特別是城市化的推進，經(jīng)濟、社會的形態(tài)都發(fā)生了大改變。財政的問題也如此，財政學里很少涉及到空間維度，一般都是在假設空間是均質(zhì)的條件下來考慮財政問題，考慮財政體制的設計。但現(xiàn)實中空間不是均質(zhì)的，我們在1994年推出分稅制時，當時提出財權(quán)與事權(quán)的匹配就是考慮到了這種空間的維度假設是均質(zhì)的，只有在空間均質(zhì)的情況下，財權(quán)與事權(quán)匹配的原則才能成立，否則財稅與事權(quán)匹配的原則是無法成立的。所以，從這點來看，我們從空間的維度來探討財政問題，隨著中國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新階段，那是非常有必要的。 

從全國統(tǒng)一大市場的角度來看，這與財政體制直接相關。統(tǒng)一大市場是個橫向區(qū)域之間的問題，統(tǒng)一大市場過程中存在各種各樣的障礙，不少是與正向制度安排有直接關系的。在正向的直接安排里主要就是中央與地方的關系，這其中，中央與地方的財政關系處于核心地位。 

大家知道，中國在過去發(fā)展的階段以經(jīng)濟增長為核心，單一維度的目標就是圍繞GDP做文章。當時中央對地方的考核就很簡單，也很直觀。但是現(xiàn)在我們到了新階段，全面深化改革的目標變成了國家治理體系、治理能力的現(xiàn)代化，發(fā)展的目標也從過去追求經(jīng)濟的高速度變成了高質(zhì)量發(fā)展。所以，改革的目標，發(fā)展的目標其實都發(fā)生了重大的變化，也就是說由過去的單一目標變成了多元目標。在這種多元目標的情況下，中央對地方怎么樣進行激勵，怎么樣實現(xiàn)激勵相容，這就成了一個復雜的問題。在單一目標下促進經(jīng)濟增長，做大GDP蛋糕，這種激勵機制的設計相對來說比較簡單。但是，到了新發(fā)展階段，發(fā)展目標更為多元，不僅僅有GDP的增長，還涉及到社會的公平。社會的公平也包括了區(qū)域的公平，發(fā)展的重要目標是環(huán)境要綠色、低碳。這些都成為財政體制中需要去考慮的。 

在中央對地方的每一個目標都可能存在一票否決的情況下，地方的行為選擇有時候就可能會陷入一種困境。這恐怕是我們當前面臨的一個復雜問題。隨著經(jīng)濟發(fā)展，面臨的發(fā)展的整體性特征在上升，這意味著轄區(qū)之間外溢性的問題在增多，轄區(qū)外溢性的問題既包括正的外溢性，也包括負的外溢性。這種正的外溢性和負的外溢性怎么消除？毫無疑問要通過制度安排。最有效的一個辦法就是縱向的中央與地方的財政關系，如果中央與地方的財政關系不能消除這種轄區(qū)間正的外溢性和負的外溢性，那么區(qū)域市場之間就很難統(tǒng)一，它會存在各種隱形壁壘。現(xiàn)在，現(xiàn)實當中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了很多這樣的問題。

所以，我們的財政體制的設計需要一個新思路。第一，我們過去是單一目標，現(xiàn)在是多元目標。多元目標怎么同時實現(xiàn)激勵相容，這是財政體制考慮的第一個問題。

第二個問題，過去是一個靜態(tài)的社會，我們財政的標準收支，以及轉(zhuǎn)移支付都是可以在假設人不流動的情況下去設計。曾經(jīng)我們財政體制，特別是轉(zhuǎn)移支付是以靜態(tài)的戶籍人口去設計的，但是現(xiàn)在隨著市場化的推進，這種人口的流動其實是越來越明顯了。我們現(xiàn)在的人口流動主要表現(xiàn)在作為生產(chǎn)要素的勞動力的流動，而作為社會主體的家庭和人的這種流動受到諸多限制。所以，我們今天怎樣轉(zhuǎn)變到從動態(tài)角度去考慮問題，這個很關鍵。

第三個問題，經(jīng)濟增長帶來的外溢性的問題增多。而外溢性問題的解決要靠區(qū)域之間去談判，成本則非常高，在這種情況下，一個有效的辦法就是要更高一級政府來解決轄區(qū)間的外溢性問題。這意味著事權(quán)要上移，支出責任要上移。但是我們從現(xiàn)實看，恰恰我們現(xiàn)在是反向的，中央財政支出占全國財政支出的比重不是在提高，是在下降的，中央也就是大約14%，地方比重越來越高，接近86%了。

在這種情況下，意味著更多的事情交由地方，這種轄區(qū)外溢性的問題就越難以解決，這導致區(qū)域之間的博弈。過去單一的目標下，區(qū)域之間是競爭的，競爭怎樣做大蛋糕，這種競爭可能是良性的，現(xiàn)在多元目標下，轄區(qū)之間的外溢性問題，本來應該由上級解決，上級把這個事權(quán)壓到地方，要地方自己解決，實際上形成多元目標之間、區(qū)域之間的博弈帶來了極高成本。表現(xiàn)為市場沒法真正統(tǒng)一。各種有形無形的障礙就出來了，這種以鄰為壑的現(xiàn)象層出不窮。

所以，從這點來看，我們財政體制應當考慮，改革的目標進入多元化的條件下，事權(quán)支出責任怎么上移，而這在地方還涉及到一個責任問題。我認為事權(quán)上移問題，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展成本的提高，支出責任上移勢在必行。體現(xiàn)在中央的本級支出的占比要上升，我們現(xiàn)在中央占全國財政支出的占比，是新中國成立以來的一個歷史最低點。橫向比較來看，從世界來比，也沒有一個大國的中央政府的本級支出占比低到如此程度。發(fā)達經(jīng)濟體是找不出來的，大的發(fā)展中經(jīng)濟體也沒有。

我們的治理體制需要進行調(diào)整。這個調(diào)整作為國家治理的基礎，財政體制毫無疑問在這方面發(fā)揮重大影響，在一定意義上，它具有決定性作用。所以，財政的改革其實也是國家治理的基礎改革。所以，我們現(xiàn)在對這個問題應該清醒認識，我們僅僅在橫向上找問題，這些問題的根源是在縱向體制安排上，是在我們事權(quán)支出責任層層下移。如果我們看不到這個問題，那橫向的這些問題實際上都難以解決。

再次，正因為事權(quán)上移，對地方財政體制又提出一個問題，那就是地區(qū)的財政與轄區(qū)責任的問題，或者轄區(qū)的財政責任問題。省作為區(qū)域政府，市作為城市政府，這兩級政府毫無疑問對它轄區(qū)之內(nèi)的財政能力的縱向平衡和橫向平衡負有責任，但是我們現(xiàn)在的轄區(qū)財政責任是不清晰的。這種效率很低，成本很高，而且風險挺大。所以，建立地方財政體制，需要地方區(qū)域政府承擔起區(qū)域財政的縱向平衡和橫向平衡的責任，區(qū)域之間的橫向平衡要依賴于這種縱向平衡去解決問題，兩者是相關聯(lián)的。從這點來看，地方的轄區(qū)財政責任實際上是區(qū)域財政研究的一個大問題。當然，在這里面橫向的轉(zhuǎn)移支付問題，也是需要中央縱向地去協(xié)調(diào)。比如省與省之間橫向的轉(zhuǎn)移支付沒有中央的協(xié)調(diào)就很難實現(xiàn)。

我們研究過一些案例，比如新安江的問題，涉及到安徽、浙江，上下游的問題，這個問題靠兩個省之間談判能解決問題，但不能從根本上解決問題。類似于這樣的區(qū)域之間的橫向轉(zhuǎn)移支付其實是需要中央政府有這種制度性安排，但是我們現(xiàn)在在橫向轉(zhuǎn)移支付上沒有制度性安排。當然，廣義的轉(zhuǎn)移支付不僅僅是這種區(qū)域河流、上下游之間涉及到的橫向轉(zhuǎn)移支付，還包括現(xiàn)在發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)各種各樣的支援，比如對新疆，原來汶川地震時橫向的支援，對西藏的支援，還有現(xiàn)在對東北的各種支援，這是我們國家的一種政治優(yōu)勢，實際上這也是一種轉(zhuǎn)移支付，這種轉(zhuǎn)移支付是橫向的轉(zhuǎn)移支付，但是不如我們現(xiàn)在在財政上所規(guī)范的這種轉(zhuǎn)移支付那么明顯。

我們現(xiàn)在沒有一個橫向轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)計，數(shù)據(jù)要統(tǒng)計起來可以看到，這種橫向之間資源的轉(zhuǎn)移規(guī)模其實是相當大的。怎樣形成一種激勵機制，這個問題還是沒有研究到位。所以，這個問題需要在制度上有更加明確的安排。實踐中已經(jīng)有一些做法，也是在探索，這是摸著石頭過河的，但在理論上我們對這些問題沒有非常清晰的描述，在制度上也沒有形成很清晰的制度安排，這就導致了中國的不確定性，就是中央與地方的多元目標情況下，激勵相容出現(xiàn)巨大的不確定性。

具體表現(xiàn)在行為上，地方不具備過往的積極性了。以前地方很積極的，在分稅制財稅體制下地方抓生產(chǎn)促發(fā)展的積極性非常高，但現(xiàn)在，在多元目標下，地方在選擇組合上都存在不確定性，這種情況下實際上就出現(xiàn)了問題。地方的積極性還有待進一步激發(fā)。這就是我們現(xiàn)在面臨且需要解決的問題。