晚清度支部與財政機構的現代轉型

在財政社會學看來，國家征什么稅、怎么征稅，會反過來塑造國家制度本身。

晚清時期為了避免亡國滅種的命運，率先在財政上開始改革，努力增加收入總量，而且結構上不再以田賦為主體收入，而從征收海關稅開始不斷增加工商稅收。可要以工商稅為主要財政收入的話，國家就必須出面推動工商業經濟的發展；要發展工商業經濟，就必須運用國家的力量來改造傳統的經濟和社會。由此帶來的結果是，在能夠承擔改造任務之前，國家機器首先要實現現代化。所以，晚清時期財政轉型最終推動了國家機器向現代的轉型。

這樣的歷史過程，看起來似乎有些抽象，現在讓我們來認識一個人，他的名字叫載澤。在晚清由他主持的中央財政機構度支部的改革，可以作為清末國家機器轉型的具體象征。

載澤的度支部

載澤是晚清政壇上的一位重要人物，一位皇室成員。慈禧太后把自己的親侄女嫁給他，而他的妻子有一位親妹妹，正是光緒皇帝的皇后。

當然，載澤真正被記入史冊，不是因為皇族親戚關系，而是從著名的“五大臣出洋考察”開始的。

當時清政府的統治已經岌岌可危，但它看到在日俄戰爭中，君主立憲的日本戰勝了君主專制的俄國，于是就在1905年派出了考察團，去了解國外的立憲政治。

這個考察團的團長，就是40歲不到的載澤。載澤考察了日本、英國、法國、比利時等國，把自己的觀察思考記錄下來，回國以后，就向慈禧太后和光緒皇帝上了一道密折，奏請實行預備立憲。除此之外，他還推動機構改組和法律修訂，甚至還主持了憲法的草擬。由此可見，這個載澤在皇室中算是開明派，很有改革魄力與能力。他主導改革的一個重要成果，就是將戶部改組為度支部。

度支部改革就是由載澤主導的，這是清末預備立憲的重要組成部分。晚清政壇上載澤的死敵、后來任民國總統的袁世凱評價說，“前清預備立憲，惟度支部最有成績，余皆敷衍耳”。

帝制財政中的戶部

自唐代起，戶部就成為帝制時期中國最高財政管理機關的正式名稱，它負責管理全國的疆土、戶口、田畝、財賦。

清承明制，在戶部方面不變的地方是，在機構設置上除了部內辦公機構外，主要按十四個省分別設立清吏司作為職能機構，以主管各省財政事務，另外還設立一些直屬機構承擔特定的事務。而主要的變化是，想方設法保證滿族人控制中央財政機構。比如說，在人員的安排上設滿、漢戶部尚書各一人，戶部左右侍郎也安排滿漢各二人，其他官吏配置方面也是如此。與明代相比，到了晚清，在西方現代國家制度的對比下，作為帝制機構的戶部暴露出久已存在的問題。

首先，戶部過于重視對地方財政的控制，在機構設置上只想讓它們互相牽制，卻忽視了專業化分工和辦事能力，造成了大量的職責不明和業務重復。比如說戶部的山西清吏司，除了管山西省的錢糧業務外，還要兼管各省向中央的財政奏銷業務。還有，同一個業務可能由不同的機構管理，比如八旗官員的養廉銀由山東清吏司兼管，在北京的官俸兵餉卻由陜西清吏司兼管。

其次，在人員配備和職權分工方面，戶部也沒能形成現代金字塔形的有效行政結構。戶部的尚書和侍郎，他們二者之間并不是上下級關系，都有向皇帝直接上奏的權力，而且滿、漢大臣還并立，這就容易造成事權不分、相互扯皮的現象，行政效率自然大大降低。

最后，戶部和工部、內務府這些機構之間，也有職能劃分不合理的問題，后兩者也有部分財政職能。這樣不但削弱了戶部作為最高財政部門的作用，還造成了財力分散和管理混亂。

改組內部機構

到了1906年下半年，戶部改名為度支部。1907年載澤任度支部尚書之后，大力改組內部機構，讓度支部向現代國家機構邁進了一大步。

載澤發動的改革，在宗旨上，是要合理化全國財政事務。在機構設置上，對部內辦公機構，他只設承政、參議二廳處理辦公、人事及審議事宜，將原先戶部眾多的部內事務性機構全部裁撤，以節約行政成本、提高行政效率。

載澤還把按省設置的十四個清吏司，改為按職能設置的十個司，分別管理田賦、稅課、軍餉、會計等專門事務。這樣機構合理，可以進行職能分工與相互協作。在人員安排上，度支部不再設置滿漢雙頭領導，不再區分滿漢官員，尚書和侍郎明確建立上下等級關系，大大提高了行政的效率。此外，在貨幣設計與鑄造等事項中，他使用專門的技術職員而不是過去被視為賤業的胥吏或工匠，這為吸引新學人才進入政府提供了渠道，為中央機構走向專業化、技術化創造了可能。

除此之外，載澤作為度支部尚書，還兼任稅務處的督辦稅務大臣和鹽政處的督辦鹽務大臣，分別負責管理海關和鹽政事務。在度支部改革的時候，載澤本來打算把稅務處和鹽政處并入度支部，可是海關稅務控制在洋人手中，鹽政處主管的鹽業收入大多控制在地方督撫手中，所以合并受到了強力的抵制，沒能成功。度支部尚書兼任這兩個職位，可以說既是對抵制力量的一種妥協，也給未來度支部收回管理權留出了空間。

清理財政

載澤在度支部還設立了一個臨時直屬機構“清理財政處”，專門進行財政清理工作，并要求各省設立清理財政局，由度支部派員監理。他的說法是，“清理財政，為預備立憲第一要政，各省監理官又為清理財政第一關鍵”。

可見，載澤把清理財政作為預備立憲、推動國家轉型的自覺手段予以運用。為什么這么說呢？因為現代國家的財政是一種理性的財政，至少包含以下三個方面內容：

第一，清晰界定政府職能，以此建構政府組織結構、安排必要的政務活動，這樣才可以確定各項支出數；

第二，對社會經濟狀況作一個全盤的調查統計，這樣才可以弄清可稅資源的分布與征收途徑；第三，在信息充分和可計算的基礎上，決定稅收的征收方式與使用方向。

載澤正是這樣做的。通過財政清理，他將全國的財政資源完整、統一、公開地呈現出來，以便知情與使用，向國家理性化邁出重要一步。他要求各省督撫在清理財政局的幫助下，搞清楚各自的財政資源，整頓混亂的財政狀況，然后編成《財政說明書》送達度支部。由各省提交的共20卷《財政說明書》，包含了極其詳盡的資料，把當時中國各省的財政情況初步呈現出來，為接下來編制全國預算奠定了基礎。

事實上，在當時對整個國家進行理性化調查，不僅限于清理財政。為了預備立憲，清政府要求各省設立調查局，專職調查各省的民情、風俗、商事、民政、行政規章等事情。無論是從當時的意圖還是從事后的結果看，做這些事情都是在為構建一個現代國家奠定基礎。

試辦預算

說到預算，我們知道，預算制度不僅涉及到政府對財政資源的總體支配和對政府工作的合理安排，而且還意味著民眾可以通過代議機構來討論預算安排、評議政府工作、監督政府官員。所以預算編制與立法機構審議，是現代國家的標準特征。

1910年，載澤主管的度支部，要求各省在清理財政的基礎上，由清理財政局編制省預算，然后經督撫核準上報度支部，再由度支部匯總中央各部院的預算經費，編制全國預算草案，最后提交資政院審核。這樣就形成了一個初具全國規模的、程序完整的1911年預算草案，并由具有代議機構雛形的資政院審批。在中國財政史上，這件事情具有開天辟地的地位。更令人驚訝的是，資政院對度支部提交的預算草案意見很大，極力削減支出后才予以通過。資政院修正的預算案由于支出削減過多，事實上執行不了，但在形式上卻表現出立法機構對行政機構的制約，因此此次預算審批事件是現代國家制度在中國運行的一次偉大嘗試。

度支部在1911年又著手編制1912年的預算，并大力改正上年預算編制中的缺點。由于清室退位，這份預算案無疾而終，但它對民國初年的財政運行有指導作用。特別地，載澤的度支部兩次試辦預算，培養的人才和積累的經驗，為民國財政管理奠定了基礎。

遺留的問題

晚清財政機構改革既然做得不錯，那清王朝為什么會亡呢？

對此問題，一個簡單的回答是，對晚清國家來說，包含財政改革在內的預備立憲來得過晚，歷史已經不再給滿清統治者機會了。此外，帝制的根本弊病在于，君主權力是一種基于天下土地產權而形成的特權，所謂“打江山者坐江山”，這樣的特權不可能成為真正的公共權力。所以，帝制必須被推翻，國家制度需要在新的平臺上按現代要求重建。

還要說明的是，對晚清國家轉型來說，主要的變化發生在國家機器層面上，還沒有深入到社會經濟的層面。所以，在清末，社會經濟層面現代化的程度還不夠，不足以支撐國家機器的變化。此時中國人面對的歷史任務是，要運用國家機器的力量改造社會經濟基礎，讓它實現現代化，再來完成國家整體的轉型。

（作者劉守剛為上海財經大學副教授，經濟學博士、法學博士，研究方向為中國財政史、西方財政思想史。著有《財政中國三千年》《中國古代治國理財經典闡釋》《西方財政思想史十六講》《中國財政史十六講》《家財帝國及其現代轉型》《國家成長的財政邏輯》等，主編“財政政治學譯叢”和“財政政治學文叢”兩套叢書，并在得到App上開設音頻課程“中華帝國財政30講”。）