財政體制再改革③清理不當干預市場政策，避免招商引資惡性競爭

【編者按】

近日，國務院辦公廳發布《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，提出進一步理順省以下政府間財政關系，建立健全權責配置更為合理、收入劃分更加規范、財力分布相對均衡、基層保障更加有力的省以下財政體制。澎湃新聞推出系列報道，看懂此次改革的內涵。

進一步推進省以下財政體制改革也回應了加快建設全國統一大市場的要求。

6月13日，國務院辦公廳印發《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），部署進一步推進省以下財政體制改革的任務舉措。

《意見》提出，逐步清理不當干預市場和與稅費收入相掛鉤的補貼或返還政策。

財政部有關負責人表示，上述要求，與3月份中共中央、國務院印發《關于加快建設全國統一大市場的意見》提出的“清理廢除各地區含有地方保護、市場分割、指定交易等妨礙統一市場和公平競爭的政策，全面清理歧視外資企業和外地企業、實行地方保護的各類優惠政策，防止招商引資惡性競爭行為”的要求一脈相承，是從財政體制角度提出的具體改革措施，有利于抑制地方出臺不當干預市場的政策，避免產生招商引資政策惡性競爭，破壞公平有序競爭的市場環境。 

中國社會科學院財經戰略研究院副院長楊志勇指出，過去確實有些地方采取財政返還、財政獎勵等所謂變通方式干擾市場，但實質上都是違規的，而且破壞全國統一大市場的形成，必須糾正。

武漢大學財稅與法律研究中心主任熊偉也指出，為了促進建設全國統一大市場，必須更加強調公平競爭，政府不能采用財政手段吸引投資。“這其實不是新要求，而是政策層面的進一步強調。基于稅收法定原則和反對行政壟斷，這些內容本身就不具有合法性。”

上海財經大學公共經濟與管理學院教授吳一平表示，對于確實需要支持的可以將稅收返還融入到轉移支付中統一安排。各地出臺了名目繁多的補貼政策，目的是為了招商引資，但此舉會形成眾多的“稅收洼地”，不利于要素有效流動和區域經濟協調發展，阻礙了全國統一大市場的建設。

在理順省以下政府間收入關系方面，幾項“逐步取消”“逐步清理”同樣引人關注。

《意見》提出，除按規定上繳財政的國有資本經營收益外，逐步減少直至取消按企業隸屬關系劃分政府間收入的做法。

熊偉在接受澎湃新聞記者采訪時表示，企業按隸屬關系劃分政府間收入，主要針對國有企業，哪一級政府投資的，其稅收就歸屬于哪一級政府。在2002年企業所得稅分享改革之前，中央和地方之間也曾實行過這種做法，改革之后全部實行按比例分成。“不過省以下地方的財政體制中，仍然有類似做法，不符合分稅制的精神。在稅收上切斷企業與投資人的聯系，不僅可以理順稅收邏輯，更為重要的是，有利于規范地方政府與企業的利益關系，防止其過于偏重自己投資的企業，而對上級政府投資的企業提供不平等待遇。”

楊志勇向澎湃新聞記者指出，“逐步減少直至取消按企業隸屬關系劃分政府間收入的做法，有利于減少行政干預和地方保護，有利于統一市場的形成。”

在規范收入分享方式層面，《意見》提出，除國家另有規定外，逐步取消對各類區域的財政收入全留或增量返還政策，確需支持的通過規范的轉移支付安排。

熊偉表示，這是一種特別的財政安排，對特定地方不適用統一的財政收支劃分規則，而實行特別照顧。他指出，收入全留是指，所有的財政收入全部留給該地，上級政府不參與分享；增量返還是指，對該地設定收入基數，超過基數的收入，全部返還給該地，如有些省份對少數民族地區，就可能采用此類照顧措施。“此次改革意見要求逐步取消這種做法，是為了實施更加規范的財政收支劃分，讓規則統一適用于全省范圍，不再保留特例。當然，這并不是說，不能基于特別理由照顧特定地區。需要照顧的，可以通過規范的轉移支付來安排。類似于上下級政府的收支兩條線，該交的錢按規矩交；需要照顧的，走轉移支付程序。”熊偉說。

楊志勇也指出，對各類區域的財政收入全留或增量返還政策，這是不太規范的體制安排，當年為了激勵地方采取的一種激勵做法，發揮了作用，但與分稅制的改革從根本上是不適應的，因此需要改。