財政體制再改革④如何理解共同財政事權轉移支付？

【編者按】

近日，國務院辦公廳發布《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，提出進一步理順省以下政府間財政關系，建立健全權責配置更為合理、收入劃分更加規范、財力分布相對均衡、基層保障更加有力的省以下財政體制。澎湃新聞推出系列報道，看懂此次改革的內涵。

在此次省以下財政體制改革中，共同財政事權轉移支付是一個新內容。

6月13日，國務院辦公廳印發《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）。

《意見》提出，上級財政要根據承擔的支出責任足額安排共同財政事權轉移支付，避免讓下級財政被動承擔“兜底”責任。 

《意見》指出，共同財政事權要明確劃分省、市、縣各級支出責任，堅持量能負擔、差異化分擔，根據經濟發展水平、財力狀況、支出成本等，差別化確定不同區域的市縣級財政支出責任。既要通過上下級共同負擔的機制，減輕基層支出壓力，也要通過差異化的分擔辦法，更好發揮共同財政事權促進基本公共服務均等化的作用。

共同財政事權轉移支付，用于履行本級政府應承擔的共同財政事權支出責任

《意見》提出，共同財政事權轉移支付與財政事權和支出責任劃分改革相銜接，用于履行本級政府應承擔的共同財政事權支出責任，下級政府要確保上級撥付的共同財政事權轉移支付資金全部安排用于履行相應財政事權。

武漢大學財稅與法律研究中心主任熊偉在接受澎湃新聞記者采訪時介紹，2016年國務院推行中央與地方財政事權與支出責任改革后，財政事權被分為中央事權、地方事權、中央與地方共同事權三類；中央事權由中央承擔支出責任，地方事權由地方承擔支出責任。“但對于央地共同事權，則需要按照一定的原則在中央與地方之間劃分。如果中央委托地方完成本應由自己承擔的事權，就需要通過轉移支付的方式彌補地方的成本。這種轉移支付，就屬于共同事權轉移支付。”

他進一步介紹，同理，在省以下政府中，也會對財政事權進行劃分。有些是縣市的財政事權，有些是省級政府的財政事權，但仍有很大一部分無法界分清楚，會被歸入省與縣市的共同財政事權，按照一定的方式或比例確定各自的支出責任。“如果省級政府委托縣市完成本應該由省政府完成的事務，也需要通過轉移支付彌補縣市的成本。這個錢撥給縣市之后，只能用于完成這類共同事權，不能用于其他事項。”熊偉說。

中國社會科學院財經戰略研究院副院長楊志勇向澎湃新聞記者指出，這既可以看作是統一領導的要求，又可以理解為確保具體轉移支付政策目標的實現。他表示，這類資金有專門的用途，必須按照規定用途使用。

“共同財政事權轉移支付指的是，該項轉移支付用于共同事權的支出。共同財政事權轉移支付、共同財政事權與支出責任要相匹配。”上海財經大學公共經濟與管理學院教授吳一平在接受澎湃新聞記者采訪時表示。

安排共同財政事權轉移支付的依據

《意見》提出，根據基本公共服務保障標準、支出責任分擔比例、常住人口規模等，結合政策需要和財力可能等，足額安排共同財政事權轉移支付，落實各級支出責任，確保共同財政事權履行到位。

對此，熊偉表示，共同事權大部分與基本公共服務有關，各省都會制定基本公共服務保障標準和政府間支出責任的分擔比例，基于這兩項指標，乘以常住人口的規模，基本上就可以確定共同財政事權轉移支付的金額。“共同財政事權以及相應的轉移支付，在省以下財政關系中是一個新東西，在以往財政實踐中沒有可以比較的對象。”熊偉說。

楊志勇指出，基本公共服務標準的界定一直是個大問題，基本公共服務和公共服務應該有合理的界定。發揮地方的積極性，應該允許地方有一定的公共服務標準自主權，財力充分的地方可以適當提高公共服務標準。但現實中，有些地方政府財力不夠豐富，更多是靠上級轉移支付過活，卻在某些公共服務上提高標準，或增加其他財力充分地方都沒有的公共服務形式。他認為，從公共服務提供來說，這不是地方政府的錯，但如果統籌考慮，那么公共服務的范圍界定就必須提上議事日程。如果增加的是此類獨特的公共服務所增加的地方財政支出，那么收支缺口是否應該得到彌補，就必須深入討論。

“基本公共服務財力保障的地區差別問題客觀存在，這要求基本公共服務均等化的財力保障需要統籌。省以下財政體制改革，應該有助于各級財政有能力為均等化的公共服務提供必要的財力支持。基本公共服務均等化是任何一級政府的基本任務，省以下的政府收入劃分和財政轉移支付都要緊緊圍繞基本公共服務均等化目標展開，要將基本公共服務所對應的支出責任以及本地的財力一一對應起來，以籌措相應的財力。至于基本公共服務的差別，地方愿意自己去做，又不增加中央轉移支付，就不應該限制。”楊志勇表示。