長(zhǎng)三角議事廳｜這份文件透露了2022市民化的三個(gè)重點(diǎn)

近日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》（以下簡(jiǎn)稱“2022年《重點(diǎn)任務(wù)》”）。

每年，這份文件對(duì)整年的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、新型城市建設(shè)、城市群與都市圈發(fā)展、城鄉(xiāng)融合等重點(diǎn)工作做出安排。

其中，與市民息息相關(guān)的戶籍制度改革、公共服務(wù)供給等領(lǐng)域的新動(dòng)向備受關(guān)注。

從近五年的《重點(diǎn)任務(wù)》看，大城市降低落戶門檻的系列舉措在持續(xù)推進(jìn)，也取得成效。2022年《重點(diǎn)任務(wù)》強(qiáng)調(diào)“提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量”，細(xì)化公共服務(wù)向常住人口覆蓋的相關(guān)工作，并繼上一年持續(xù)呼吁有條件的都市圈或城市圈進(jìn)行戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)。

與往年不同的是，2022年《重點(diǎn)任務(wù)》還特別關(guān)注了擴(kuò)大農(nóng)民工參保、規(guī)范零工市場(chǎng)等工作。

連續(xù)兩年推進(jìn)都市圈“互認(rèn)”

近日發(fā)布的一組城鎮(zhèn)化數(shù)據(jù)引人注目。

2021年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)64.72%，較上一年提高0.83個(gè)百分點(diǎn)；戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)46.7%，較上一年提高1.3個(gè)百分點(diǎn)。戶籍人口城鎮(zhèn)化率的提高幅度高于常住人口城鎮(zhèn)化率，這是自“十三五”以來兩個(gè)城鎮(zhèn)化率首次縮小差距。

這也意味著近年放寬落戶門檻、推進(jìn)人口市民化等戶籍制度改革取得階段性成效。

縱觀近五年的《重點(diǎn)任務(wù)》，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化一直是全文的首要任務(wù)，戶籍制度改革的步子也逐年加快。

2018年《重點(diǎn)任務(wù)》提出“Ⅱ型大城市不得實(shí)行積分落戶，Ⅰ型大城市中實(shí)行積分落戶的要大幅提高社保和居住年限的權(quán)重”。至2019年，政策很快升級(jí)為II型大城市要全面取消落戶限制、I型大城市要全面放開放寬落戶條件。2020年繼續(xù)督促上述政策落實(shí)，并鼓勵(lì)各城市簡(jiǎn)化落戶手續(xù)。

資料來源：摘自2018-2022年《新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》、《新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》
Ⅰ型大城市：城區(qū)常住人口300萬—500萬
Ⅱ型大城市：城區(qū)常住人口100 萬—300萬

在單個(gè)城市放寬落戶之后，2021年、2022年連續(xù)兩年的《重點(diǎn)任務(wù)》提出，“推動(dòng)具備條件的都市圈和城市群內(nèi)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)”，將戶籍改革推向都市圈、城市群層面。

都市圈戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)，被視為推動(dòng)勞動(dòng)力平穩(wěn)流動(dòng)，釋放市場(chǎng)活力的重要探索。考慮到Ⅰ型大城市、Ⅱ型大城市已全面放寬、放開落戶限制，外界更多關(guān)注都市圈中核心大城市（往往是超大特大城市）能否接受與周邊城市的落戶累計(jì)年限互認(rèn)（如上海與上海都市圈城市），或者城市群中仍有落戶門檻的幾座強(qiáng)市之間能否進(jìn)行互認(rèn)（例如長(zhǎng)三角的南京、杭州、蘇州）。

如果幾個(gè)城市彼此互認(rèn)社保累計(jì)年限，人才在這些城市間流動(dòng)時(shí)，無需顧慮戶籍的問題，可讓市場(chǎng)更好配置人才這一要素資源。

上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院特聘教授陸銘認(rèn)為，這是從傳統(tǒng)的戶籍制社會(huì)向人口自由流動(dòng)的社會(huì)轉(zhuǎn)變的一種過渡性政策。

2020年發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》指出，“探索推動(dòng)在長(zhǎng)三角、珠三角等城市群率先實(shí)現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)”。長(zhǎng)三角、珠三角率先探索是一個(gè)指導(dǎo)方向，具體實(shí)踐還要看各城市的有關(guān)安排。目前，兩大城市群中的部分城市開始行動(dòng)。

廣州擬對(duì)珠三角、長(zhǎng)三角城市推出戶籍積分累積認(rèn)可，被視為向長(zhǎng)三角“搶人”的信號(hào)。佛山擬將珠三角城市社保繳納年限納入落戶認(rèn)可。寧波將長(zhǎng)三角“三省一市”的社保繳納年限納入落戶累計(jì)。南京在2021年的落戶新政中提出“在省內(nèi)其他城市的居住和社保繳納年限，申請(qǐng)落戶時(shí)納入我市累計(jì)認(rèn)可”。

五年“三提”新城新區(qū)差異化落戶

《2022年重點(diǎn)任務(wù)》戶籍改革上的另一個(gè)亮點(diǎn)是，“鼓勵(lì)人口集中流入城市區(qū)分中心城區(qū)和新區(qū)郊區(qū)等區(qū)域，制定差異化落戶政策。”

有觀點(diǎn)認(rèn)為，這是近兩年精細(xì)管理的新舉措。實(shí)際上，差異化落戶的設(shè)想由來已久。早在2018年已寫入當(dāng)年的《重點(diǎn)任務(wù)》——“超大城市和特大城市要區(qū)分城區(qū)、新區(qū)和所轄市縣，制定差別化落戶條件，探索搭建區(qū)域間轉(zhuǎn)積分和轉(zhuǎn)戶籍通道”。2020年的《重點(diǎn)任務(wù)》也提過“超大特大城市取消郊區(qū)新區(qū)落戶限制”。

也因此，今年雖未點(diǎn)明“超大特大城市”，但這一政策仍被認(rèn)為主要針對(duì)發(fā)展迅速、落戶仍有門檻的超大特大城市，包括四大一線及許多新一線城市。（據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，中國(guó)超大城市7座：上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津。特大城市14座：武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽(yáng)、青島、濟(jì)南、長(zhǎng)沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連。）

目前戶籍改革工作的“深水區(qū)”正在于超大特大城市。在面臨既有發(fā)展需求，又有承載限制的“兩難”下，新區(qū)郊區(qū)或?qū)⒊蔀榧偨饴鋺粜枨蟮摹八蓜?dòng)點(diǎn)”。

近兩年，差異化落戶在各地有零星的探索，將人口更多導(dǎo)入新城新區(qū)。

在2020年發(fā)布的成都積分入戶細(xì)則（沿用至今）中，按照申請(qǐng)人選擇入戶區(qū)域計(jì)算分值，申請(qǐng)入戶在“二圈層”近郊加10分，申請(qǐng)入戶在遠(yuǎn)郊新城加20分，申請(qǐng)入戶在成都東部新區(qū)加30分。

2021年，南京出臺(tái)暫行辦法，全面放寬浦口、六合、溧水、高淳區(qū)城鎮(zhèn)地區(qū)落戶限制，對(duì)上述四區(qū)居住證、繳納城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)6個(gè)月以上的人員，即可辦理落戶。

2021年，上海也發(fā)布新政放寬“五個(gè)新城”既五大郊區(qū)的落戶門檻，將公衛(wèi)、教師等人才向新城新區(qū)加速導(dǎo)入。

事實(shí)上，差異化落戶也與大城市疏解中心城區(qū)功能、加速建設(shè)新城新區(qū)的趨勢(shì)相呼應(yīng)。

今年發(fā)布的重點(diǎn)任務(wù)強(qiáng)調(diào)，“中心城區(qū)人口密度高且人口持續(xù)流入的超大特大城市要有序?qū)嵤┕δ苁杞狻８哔|(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)國(guó)家級(jí)新區(qū)建設(shè)，完善郊區(qū)新城功能，推動(dòng)組團(tuán)式發(fā)展。”

 長(zhǎng)期以來，新城新區(qū)的教育醫(yī)療文化等公共服務(wù)水平與中心城區(qū)之間存在落差，使城市的組團(tuán)式發(fā)展難以落實(shí)。接下來，通過差異化落戶引導(dǎo)人口向新城新區(qū)集聚，這也勢(shì)必要求加速補(bǔ)齊新城新區(qū)公共服務(wù)供給的短板，增強(qiáng)新城新區(qū)“留住人”的城市綜合功能。同時(shí)，差異化落戶之后，如何探索搭建區(qū)域間轉(zhuǎn)積分和轉(zhuǎn)戶籍通道也是要應(yīng)對(duì)的問題。

首次聚焦農(nóng)民工參保與就業(yè)服務(wù)

隨著落戶門檻的逐步放寬，“新市民融入城市”成為《重點(diǎn)任務(wù)》近年重點(diǎn)關(guān)注的命題。連續(xù)多年，《重點(diǎn)任務(wù)》力推基本公共服務(wù)向常住人口覆蓋。包括常住人口隨遷子女的教育、異地就醫(yī)跨省結(jié)算等問題。

資料來源：摘自2018-2022年《新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》、《新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》

《2022年重點(diǎn)任務(wù)》在上述領(lǐng)域提出更細(xì)致的要求，比如擴(kuò)大公辦學(xué)位資源、落實(shí)以居住證為主要依據(jù)的隨遷子女入學(xué)政策、實(shí)現(xiàn)每縣開通至少一家聯(lián)網(wǎng)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)開展門診費(fèi)用跨省（異地就醫(yī)）直接結(jié)算等。

除此之外，《2022年重點(diǎn)任務(wù)》對(duì)農(nóng)民工群體進(jìn)行了格外關(guān)注。

近五年來，《重點(diǎn)任務(wù)》對(duì)于農(nóng)民工技能培訓(xùn)一直有所部署，但大幅涉及農(nóng)民工參保、就業(yè)服務(wù)等問題，今年則是首次。

農(nóng)民工長(zhǎng)期作為靈活就業(yè)群體，時(shí)常面臨勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定困難的問題，一些用工企業(yè)為規(guī)避法律責(zé)任、降低成本，不與從業(yè)者簽訂書面勞動(dòng)合同，或以勞務(wù)合同、承攬合同等其他形式的合同替代。

據(jù)全國(guó)政協(xié)委員、北京金臺(tái)律師事務(wù)所主任皮劍龍所進(jìn)行的調(diào)研，43%的從業(yè)者與平臺(tái)或第三方勞務(wù)派遣公司簽訂了勞動(dòng)合同，29%的從業(yè)者簽訂了勞務(wù)協(xié)議，21%的從業(yè)者沒有簽訂任何形式的合同或協(xié)議。

這導(dǎo)致這部分勞動(dòng)者游離在傳統(tǒng)的勞動(dòng)關(guān)系與高保障的社保體系之外。對(duì)于外地的靈活就業(yè)群體，考慮非本地戶籍難以享受當(dāng)?shù)毓卜?wù)，參保意愿更低，難以完全融入城市。

近年，在各大城市放寬大學(xué)生落戶門檻后，深入推進(jìn)市民化的重點(diǎn)正在于農(nóng)民工群體。農(nóng)民工群體“一只腳在城市外”的現(xiàn)象不僅涉及戶籍制度，也與靈活就業(yè)市場(chǎng)對(duì)于勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)待完善有關(guān)。戶籍、公共服務(wù)、靈活就業(yè)、社保可謂環(huán)環(huán)相扣。

也因此，《2022年重點(diǎn)任務(wù)》不僅關(guān)注了社保層面，提出“以新生代農(nóng)民工為重點(diǎn)推動(dòng)參保擴(kuò)面，推動(dòng)企業(yè)為農(nóng)民工繳納職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，合理引導(dǎo)靈活就業(yè)農(nóng)民工按規(guī)定參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”，更關(guān)注了農(nóng)民工群體的就業(yè)服務(wù)。

其中提到，2022年將“規(guī)范平臺(tái)企業(yè)用工，建設(shè)一批規(guī)范化零工市場(chǎng)”“健全勞務(wù)品牌質(zhì)量體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”“清理整頓人力資源市場(chǎng)和勞務(wù)派遣等領(lǐng)域秩序，嚴(yán)厲打擊就業(yè)歧視和非法職介等侵權(quán)行為”。

建設(shè)更加穩(wěn)定、友好的用工環(huán)境，也是推動(dòng)農(nóng)民工群體市民化的基礎(chǔ)。

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“長(zhǎng)三角議事廳”專欄由教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地·中國(guó)現(xiàn)代城市研究中心、上海市社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新基地長(zhǎng)三角區(qū)域一體化研究中心和澎湃研究所共同發(fā)起。解讀長(zhǎng)三角一體化最新政策，提供一線調(diào)研報(bào)告，呈現(xiàn)務(wù)實(shí)政策建議。